由于当时手握京畿主要武装力量的胜保在辛酉政变时，于“太后垂帘听政”之外，又提出一个“近支亲王辅政”的问题（参见《清代全史》第7卷，第320页。），迫使那拉氏不得不接受太后、皇叔联合执政的体制，犯武人干政之大忌，那拉氏早就对他恨之入骨，起了杀以泄愤之心。其后胜保又对恭亲王多方行贿、拉拢，二人关系日益亲密。这就更加坚定了那拉氏杀掉胜保、以剪除奕羽翼的决心。而胜保自己亦行为不检，授人以柄，这就无疑为那拉氏实现这一图谋大开方便之门。同治元年七月那拉氏先下令将胜保由安徽调往陕西，接着又于十一月以恃功骄盈、多次庇护苗沛霖与宋景诗部“降而复叛”等罪，密令督办陕西军务的钦差大臣多隆阿将其逮捕，并于同治二年二月槛送至京师。七月，下诏赐其自尽，从而剪除了奕的羽翼。由于在此之前几次欲杀胜保，都因奕的阻挠而未获成功，故这次那拉氏还特地耍了一个小花招。为了避开奕的阻挠，她又重施杀肃顺时的故技，先令人背着奕秘密拟定谕旨。“一日，帘内传旨无事，各直员皆散，恭邸甫出而赐胜死之旨从中降。”（《能静居日记》，同治七年二月十四日。）当奕发现回救时，已经来不及了。同治三年六月曾国藩兄弟率湘军攻陷太平天国的首都天京，随后将该地区湘军五万人陆续调走或裁撤，仅留数千人戍卫省城，其前敌统帅曾国荃亦被迫辞职回籍。那拉氏以为时机已到，便暗中布置，于同治四年三月向奕开刀。
日讲起居注官蔡寿祺首先发难，以议论朝政的形式呈递奏折，对奕进行政治攻击。他根据那拉氏的授意，在折中提出“广言路、勤召对、复封驳、振纲纪、正人心、整团练、除苛政、复京饷”（《能静居日记》，同治四年四月初四日。）八条要求，并批评奕重用汉臣，指责劳崇光、骆秉章、曾国藩、刘蓉、李鸿章等督抚大员结党营私、排斥异己。该折留中。时隔十日，蔡寿祺又上一折，好象得到什么高人的指点，一改上次万箭齐发的做法，将攻击的矛头集中于奕一人，列出“揽权、纳贿、徇私、骄盈”四大罪状，要求奕引咎辞职，“归政朝廷，退居藩邸，请别择懿亲议政”（吴相湘：《晚清宫廷实纪》，台北正中书局1982年版，第99、101页。），从而在统治阶级内部引起更大的震惊与混乱。那拉氏乘乱出击，避开奕控制的军机处，召集周祖培等八人，命其照蔡折给奕定罪。周祖培等惊惧交加，怵于那拉氏的淫威，尽管查不到事实，最后仍不得不以“事出有因，查无实据”为由，将那拉氏事先亲自草拟的文理不通、错字连篇的上谕，加以润色，仅在“恭亲王”与“妄自尊大”之间，增添“议政之初，尚属谨慎，迨后”十字，即匆匆发向全国。蔡寿祺胆子如此之大，那拉氏动作如此之快，不能不令人联想起四年前那拉氏、奕导演的，作为政变先声的董元醇奏请太后垂帘听政的闹剧，内容有变，手法雷同，个中奥秘，不言自明。那拉氏的“上谕”称：“联奉两宫太后懿旨，本月初五日据蔡寿祺奏，恭亲王办事徇情、贪墨、骄盈、揽权，多招物议，似此劣情，何以能办公事！查办虽无实据，事出有因，究属暧昧，难以悬揣！恭亲王议政之初，尚属谨慎，迨后妄自尊大，诸多狂傲，倚仗爵高权重，目无君上，视朕冲龄，诸多挟制，往往暗使离间，不可细问；每日召见，趾高气扬，言语之间，许多取巧妄陈。若不及早宣示，朕亲政之时，何以用人行政！凡此重大情形，姑免深究，正是联宽大之恩。恭亲王著毋庸在军机处议政，革去一切差使，不准干预公事，以示联曲为保全之至意。至军机处政务殷烦，著责成该大臣等共矢公忠，尽心筹办。其总理通商事务衙门各事，宜责令文祥等和衷共济，妥协办理。以后召见、引见等项，著派惇亲王、醇郡王、钟郡王、郛郡王四人轮流带领。特谕。”（翁同龢：《翁同和日记》，中华书局1969年版，同治四年三月初八日。）
不料，上谕发布之后，在统治阶级上层，招来一片惊异、反对之声。惇亲王奕，乃奕同父异母第五兄，为人蠢笨、憨直，出承惇亲王爵，因不直其政变杀肃顺事，多年与奕不和。这次见奕突然遭此沉重打击，顿生兔死狐悲之感，疑为那拉氏擅作威福，欲灭觉罗近支诸王，遂警惕起来，愤然上疏抗争。随后，醇郡王奕譞、通政使王拯、御史孙翼谋接连上疏力争，不同意罢免奕。将这些奏折发下复议，结果也是反对者多，赞成者少，且反对之声越来越大，几乎众口一词，要求收回成命。尤为严重的是，有人竟以“夷人”为词，称“该王素为中外仰重，又为夷人所信服，万一夷人以此为请，从之则长其骄肆之心，不从则别启猜疑之渐”（《晚清宫廷实纪》，第109页。），更使那拉氏有所顾忌。这样，她也就只有退却一条路了。然而，那拉氏毕竟具有丰富的政治经验，在其前行无路必须退却时，也要竭力掩盖自己的政治意图，以免陷于被动。于是，她再次耍弄两面手法，在将这一问题提交王、公、大臣集议之前，分别召见意见不同的两派人物，使双方都以为得到那拉氏的支持，造成意见相持不下、一时难以成议的局面，从而冲淡了反对派黑云压城的政治气氛。当与议朝臣意见渐趋一致时，她便乘机发布明谕，恢复奕内廷大臣、管理总理各国事务衙门的职务。接着，召见奕，面加训诫，见其“伏地痛哭，无以自容”，“深自引咎，颇知愧悔”，完全屈服于自己的脚下，那拉氏便故作“衷怀良用恻然”的姿态，恢复奕军机大臣的差事，但“毋庸得议政名目，以示裁抑”（《翁同龢日记》，同治四年四月十五日。），并将上述情形与新的决定以上谕的形式发布全国。至于奕的内务府大臣、宗人府宗令及正黄旗满洲都统等军政要职，则已于数日前由他人接替。经过这次打击，奕不仅实权顿减，地位降低，而更为重要的是从此失去议政之权，再不能与那拉氏帝、相联合，隐隐相抗，完全变成驯服的臣仆，同咸丰初年以前的军机大臣无异，徒有相名，而无相权。
至此，通过辛酉政变建立起来的听政、议政联合政体宣告解体，肃顺执政时由咸丰皇帝出让的相权，亦由那拉氏对奕的突发一击而夺回。从此，那拉氏便成为中国历史上继武曌之后的一代女皇，而清王朝则通过她的手，以帝权兼并相权，在经过一场惨烈的战乱之后，重新恢复了昔日极端的君主专制体制。
§§§第三节 清政府政治对策的形成与实施
清代咸同年间中央政府权力结构的变化，以及咸丰后期军机处的失势和相权的产生，都与清政府为镇压太平天国革命所采取的政治对策，尤其围绕这些政策在中央政府内部所进行的一系列斗争有关。肃顺所以敢于力争这一久已消失的权力，并强行加以使用，以及咸丰帝所以出让这一权力，容忍肃顺以御前大臣、户部尚书行使相权，皆因这些政策对清王朝至关紧要，生死攸关，而又非如此不能克服障碍，将之得以贯彻执行。
为了将太平天国革命尽快镇压下去，清政府采取了包括政治、经济、文化等在内的一系列政策。这里只讲政治方面的，主要有以汉制汉与放权督抚两项，与此相关的还有重用士绅、重用勇营两项。实际上，这是一次统治阶级内部的权力再分配。满洲贵族，尤其觉罗皇室、皇帝本人，为了打赢对太平天国的这场战争，保住自己至高至大的权位，不得不从自己手中分出一部分权力，授予汉族地方督抚，以最大限度地调动和发挥他们的作用。
以汉制汉的思想与政策由来以久，满洲贵族人关前后曾被广泛地加以运用：如收编耿仲明、尚可喜、孔有德等汉族降人，于满、蒙八旗外建立汉军旗；招降吴三桂等明将及大批明军，于八旗骁骑营外建立绿旗营；招降洪承畴等明臣，借以制定各项政策、法令和规章制度，维持统治秩序，以及在各级政权中选用汉族官员等，都属于这一类。只是当其统治地位逐步稳固，尤其平定三藩之后，这一思想与政策渐渐淡化，且其借重汉人的程度，亦远不能和咸同年间相比。因为上述人员至多起一些配合、辅助作用，满洲贵族从未让他们唱过主角。其原因无他，主要还是由于斗转星移，满汉之间的力量对比发生了变化。对满洲贵族来说，他们所面临的是完全不同的政治、军事形势，无论其自身还是客观环境，都已起了很大变化。所以，这项政策之能否得以实施，及其实际上的深度与广度，对他们自身来说，则具有更为严重的意义。
清王朝是少数民族人主中原建立起来的一代政权，一开始就陷入占中国人口百分之九十的汉族民众的包围之中，犹如汪洋大海中的一叶扁舟。满洲贵族乘明朝末年旧政权垮台、新政权尚未巩固之机带兵杀入关内，其得天下之巧、杀戮之重为前所未有。虽然以暴力镇压了汉族人民的反抗，而民族对立情绪，包括地主士绅在内的、各阶层民众的反满思想，却仍长期存在，难以消除。所谓马上得天下，却不能马上治天下。如何保持自己的统治地位，就成了他们政治上的一个大课题。他们接受元朝统治者仅居有天下八十年即行灭亡的教训，为了长久保持其统治地位，采取了一系列政治措施，除加强满族团结、推行汉化政策、联合蒙回藏族上层人物、对反满思想加紧镇压外，还刻意对汉族民众进行分化，吸收一部分汉族士绅参加各级政权，担任各种职务，以达到分而治之的目的。但这是有条件和有限度的，而民族歧视则根深蒂固，民族藩篱与警戒之心依然存在。所谓条件，就是誓死效忠满洲贵族；所谓限度，就是名义上满汉兼用，六部堂官缺额对等，而实际上则不让汉员掌握实权，尤其不让他们掌握兵权。所谓民族歧视，就是旗员与汉员之间同样条件下的种种不平等，差别相当悬殊。所谓民族藩篱，就是对一些要害部门官吏任职资格的限制，或明或暗地规定，某些缺额只能由旗员担任，汉员不得与闻。所谓警戒之心，则指清廷对担当督抚要职的汉族大吏放心不下，往往在身边安插旗员加以监视，一动一静上报皇帝。据载，“六部皆有匾，上书某年满大臣等，宜时至大内某官（宫），敬谨阅看某朝所立御碑。”而“宫内所立碑，系专谕满大臣。大略谓本朝君临汉土，汉人虽悉为臣仆，然究非同族。今虽用汉人为大臣，然不过用以羁縻之而已。我子孙须时时省记此意，不可轻授汉人以大权，但可使供奔走之役云云。”可谓立意“深远矣”（小横香室主人：《清朝野史大观》，中华书局民国四年版，第3卷，第95页。）。这样，就不能不常常发生以往朝代所未曾有过的怪事，下吏无法无天，上司不敢管束，甚至竟有下吏欺压上司、逼死（或直接或间接）上司之事。究其原因，则不外上司为汉员，不得皇帝信任，而下吏属满员，有监视上司之责而已。至于下吏挟私诬告，皇帝偏听偏信，汉员蒙冤受屈之事，则更是屡见不鲜。咸丰四年湖广总督吴文镕，就是在旗员鄂抚崇纶的一再上告、诬陷和不断逼迫下，带少数兵力出防黄州，终致败死的。从军事的角度看，这是个明显的错误。当时湖北兵力不敌太平军，所谓“战则不足，守则有余”是尽人皆知的。出发前吴文镕曾致函曾国藩，明知送死却不敢不赴黄州，其原因就是崇纶受咸丰宠信，有言必听，吴文镕无处可以申辩。曾国藩当时也是敢怒而不敢言，待其政治上站稳脚跟之后，便即专折弹劾崇纶，为吴伸冤辩诬，也为自己出了一口气。所以出现这种情况，归根结底还是因为满洲贵族以勇武自雄，自视种族优越，藐视汉族，鄙视汉员。虽然让这些人做官，但仍视为恩赐。在他们看来，这些汉员在清政权中的作用，不过是一种陪衬。他们很少认为，没有这些官员，就很难统治下去；更不会想到，将来会有一天，只有依靠汉族官员的支持，才能维持他们的统治。
其实，嘉庆初年的川楚白莲教大起义，就已经给他们敲起了警钟。虽然它终被清政府镇压下去，但其战争过程表明，不仅赖以征服中原的满蒙八旗勇武已属过去，平定三藩时充任主力的绿营也成了明日黄花，追杀堵截全靠地主团练，不过依仗特权，欺瞒天下，团练苦战，绿营收功，汉员出力，旗员受赏而已。这种自欺欺人的做法，掩盖了事实真相，也蒙住了自己的眼睛，使他们难以发现形势的变化，当然也就更谈不上提高认识、调整政策了。《清代野史》称：“满自开国，重用满而轻视汉，不曰‘汉儿庸懦喜名誉’，即曰‘吾满勿沾染汉人习气。’”（《清代野史》，巴蜀书社1987年版，第3辑，第354页。）更有所谓“近支排宗室，宗室排满，满排汉”（刘体智：《辟园史学四种·异辞录》（以下简称《异辞录》），木刻线装本，第4卷，第3页。）之说。晚清学者薛福成亦曾专门著文谈及此事。只是当时清廷尚在，恐触忌讳，语言有些含混闪避，不敢过于直露。他说：“圣清御宇余二百年，凡磊落闳伟盖世之勋业，皆出满洲世族及蒙古、汉军之隶旗籍者。汉臣虽不乏贤俊，不过以文学议论黼黻隆平而已”。为什么会出现这种情况呢？“先皇措注之深意，盖谓疏戚相维、近远相驭之道当如此，而风气之文弱，不娴骑射，将略非所长，又其次也。”他还说：“乾隆、嘉庆间防畛犹严，如岳襄勤公之服金川，二杨侯之平教匪，虽倚任专且久，而受上赏、为元勋者，必以旗籍当之。”为何竟然如此？“斯制所由来旧矣。”（薛福成：《庸庵全集·庸庵文续编》（以下简称《庸庵文续编》），光绪十三年刊，卷下，第4页。）就是说，这是清朝的固有制度，已行之很久了。
在镇压太平天国革命的战争过程中，最早提出重用汉人、以汉制汉的是文庆。文庆字孔修，费莫氏，满洲镶红旗人。出身官宦之家，其祖父曾任两广总督。道光二年进士，选庶吉士，散馆授编修。道光十二年授礼部侍郎，兼副都统。此后屡升屡降，反复进出军机处。咸丰二年起授内阁学士，寻擢户部尚书，复为内大臣、翰林院掌院学士。咸丰五年复为军机大臣、协办大学士，加太子太保衔、拜文渊阁大学士。咸丰六年晋武英殿大学士。从上述经历可知，文庆确乎清政府的元老重臣。他受道光、咸丰两帝信任，虽屡因失误褫职，却仍恩眷不衰，旋即复职，寻又提升，情形较为少见。其于满汉关系，尤具远见卓识，识大体、顾大局，胸怀宽广，不为俗见所蔽。“平时建白，常密请破除满汉藩篱，不拘资地以用人。”（《庸庵文续编》卷下，第4页。）太平天国革命爆发后，更力主重用汉员。“尝言欲办天下大事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民间疾苦，熟谙情伪，岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”（《庸庵文续编》卷下，第4页。）曾国藩、胡林翼等皆得其护佑、识拔。
