毋庸赘言，“层级高”是该建制结构的首要特点。这一特点直接带来了我要强调的第二个特点——“整合强”。《评估报告》提出，首席网络安全协调官和网络安全办公室可以整合包括国家经济委员会、国家安全委员会、行政管理和预算办公室、科技政策办公室在内的总统决策机构所有关键资源，从而影响一系列具体网络政策的制定；内阁各部门、各独立机构在网络安全方面的动议都要向白宫网络安全办公室报告，由办公室进行综合统筹，以避免政策重叠或冲突，造成资源浪费；网络安全办公室还可以通过行政预算和管理局，掌握对国务院等联邦部门和自然科学基金会、中央情报局的有关行政预算和资金投入，以保证总统预算体现网络安全的优先性；内阁各部（包括国防部、国土安全部在内）都要设立网络安全联络官，在网络安全事务方面与首席网络安全协调官保持密切联系；根据小布什时期通过的“美国网络安全综合计划”（CNCI）中确立的基本原则和行动框架，联邦部门和联邦部门之间要互通专家、分享信息、协调行动，根据CNCI建立起来的“网络政策部际协调小组”应服从网络安全办公室的统一调配；首席网络安全协调官还应评估国家安全和通信顾问委员会、国家基础设施顾问委员会和信息安全与个人隐私理事会等顾问理事机构的意见建议，以作为正确决策的必需参考。这种前所未有的整合力度，改变了之前在联邦层面总统决策机构、内阁部门、独立机构、顾问咨询部门各自为战甚至互相矛盾的局面，极大增强了决策的有效性和各种力量之间的协同性，使美国最高领导层的意志能够在各部门制定的政策措施一以贯之。
第三个特点是“覆盖广”。《评估报告》提出，参众两院在立法方面应对国家网络战略给予大力支持，以弥补相关法律的缺陷和不足；州政府和地方政府应任命单独人员，负责在州及地方首席信息官、首席信息安全官和国土安全顾问之间进行协调，加强信息共享、发布警告和策划应对措施，以保证网络的安全性；强化公共部门和私营部门在维护网络安全上的合作，私营部门操作着美国国内绝大多数重要的信息基础设施，公共部门将通过政策引导和资金投入等措施，与产业界合作开发确保国家安全和促进繁荣的技术解决方案，研发尖端技术以应对各种网络挑战。结合前两个特点可以看到，这一结构涉及极广，从立法结构到行政机关，从联邦政府到地方政府，从公共部门到私营部门，从经济领域到安全领域到技术领域，各有责任，各担义务，集中了美国国内各方面的力量，可谓美国特色的“举国体制”。迄今为止两任首席网络安全联络官的任命，都体现出美国倚重互联网高技术企业提高网络安全能力的努力，梅丽莎·哈瑟维（2009年6月—8月）曾长期担任思科公司的顾问，霍华德·施密特（2009年12月至今）则曾长期担任微软公司的首席信息安全官。
值得注意的是，就在奥巴马提出设立首席网络安全协调官的第二个月，2009年6月23日，美国国防部长盖茨正式下令成立网络战司令部，由国家安全局局长基思·亚历山大中将兼任网络战司令部司令，网络战的任务有三：机密资料保护与窃取，开展舆论战，直接网络对抗。至此，美国覆盖“民”与“军”的完整的国家网络战略体系基本形成。美国这一系列眼花缭乱的动作绝不是巧合，美国为全面实施网络战略、对外发动网络攻势，已经做好了组织建制方面的基础准备。
4.解读《网络空间国际战略》：美国网络战略的基本理念和政策路径
经过两年多的执政历程和国际国内事务中的经验积累，经过不断检视政策目标与实际情况的距离，白宫在2011年5月16日公布了《网络空间国际战略：互联世界中的繁荣、安全和开放》，白宫首席网络协调官霍华德·施密特、国土安全及反恐事务顾问布伦南、国务卿希拉里、司法部长霍尔德、商务部长骆家辉、国土安全部长纳波利塔诺和国防部副部长林恩等政要共同出席发布会，并先后发表演讲专门就如何在本部门的工作中落实战略明确表态，足以证明这一文件举足轻重的地位。《网络空间国际战略》宣示了美国建设“开放、互通、安全、可靠”的网络空间的目标，并为实现这一目标勾勒出政策路线图。霍华德·施密特将这项战略称为美国在21世纪的“历史性战略”，布伦南指出其“首次将美国追求的各项不同政策纳入一个框架，形成全政府协调一致的方针”，希拉里认为其“不是一张处方”，而是要贯彻于美国所有对外政策之中的基本原则，是一张可供依循的“前进路线图”。对这一文献进行深入解读，目的就是揭示这份美国网络战略纲领性文件中确立的基本理念和政策路径。
《网络空间国际战略》由美国总统奥巴马签署。为表示对《战略》的重视和认可，奥巴马亲自撰写前言，就“建立什么样的网络空间”和“怎样建立这样的空间”阐述思想。奥巴马认为当今世界的网络环境为美国施展抱负创造了条件。他指出，网络空间及网络技术使得不同国家、种族、信仰、观点的人们进行沟通和交流成为可能，特别是全世界的公民借助信息技术拥有了强大的能力，可以促进其政府更加开放、更加负责任。在共同努力实现网络更加繁荣更加安全的潜力与屈服于阻碍进步的狭隘利益和过分恐惧之间，政府和社会必须承担让创新继续流动、驱动市场和改善生活的义务。面对现实中的挑战和攻击不断进入数字世界的现状，美国将始终用一直珍视的原则来应对挑战：自由言论和集会、隐私、信息的自由流通。奥巴马认为理想的网络未来应该具有四个特征：开放、互通、安全、可靠。为达成这一愿景，美国首次提出整合与国际伙伴在网络议题上所作努力的路径，即必须在各个国家和民族之间建立起“责任、公平、和平”的规范，使公民社会、学术界、私营部门和政府在网络空间中完成良好的“自组织”。
这份里程碑式的文件阐述了美国对网络空间在当前和未来世界中地位和作用的认知；作为美国国际网络战略之基的三项原则；美国对未来网络环境的目标设想及实现目标的路径；美国各界现实政策优先选项。
（1）关于美国对网络空间在当前和未来世界中地位和作用的认知。《战略》提出，美国国际网络政策的基础，是相信网络技术对国家和世界而言具有无限的潜力。网络越来越成为塑造经济繁荣、军事强大、自由社会和透明政府的重要支柱。信息技术推动了跨国对话和物品、服务的全球流通，维持了水电、交通、金融等关键生活设施的正常运转，促进了社会政治运动使用新的组织与行动模式。网络信息技术影响着无数个人、群体、商业组织、政府和国际社会，信息流动越自由，社会就越强健。因此，对包括美国在内的所有国家来说，支撑网络运行的数字基础设施正在成为一项重要的国家资产。同时，网络的安全和可靠面临着前所未有的挑战：自然灾害、网络盗窃、现实矛盾进入网络空间等等。这一切，都需要美国确立一种国际战略，保证本国经济发展，改善世界各国公众的生活。
（2）作为美国国际网络战略之基的三项原则。《战略》提出，美国的国际网络政策将体现美国长期宣称的三项核心原则：基本自由，保护隐私，信息自由流动。基本自由，包括通过网络媒介搜索、接收、发送信息和观点的能力，美国将依照本国核心价值取向，在保障公民享受基本自由的同时，有效应对网络违法行为所带来的挑战；保护隐私，包括用户对个人信息的完全了解和对信息管理的充分信心，以及防止他人通过网络窃取个人信息从而威胁用户人身安全；信息自由流动，网络应该成为鼓励创新、勤奋和企业家精神的竞技场，而不是损害创新、压制自由言论和自由组织、阻止全球性互动，国家不能粗暴干涉信息的自由流动——无论是通过国家级的过滤器还是防火墙，美国把保护信息自由流动摆在和保护自由贸易同等的位置上，将其作为国际责任，也作为国家需要。《战略》声称，这三项基本原则不但对美国对外战略的实施非常关键，对互联网自身的未来发展更为关键。
（3）美国对未来网络环境的目标设想及实现目标的路径。《战略》提出，美国的目标是通过国际合作，建立一个全球性的信息和通信网络来支撑国际商业贸易、强化国际安全、促进自由表达和创新，“开放、互通、安全、可靠”将成为这一网络的特性。开放意味着人们能够自由为联网终端添加新的功能，电脑和互联网因价格下降在所有国家普及，人们可以通过开源软件满足需求；互通意味着互联网上任何两个终端之间都可以互动，人们可以通过特定技术在世界范围内与知识、观点和其他人相连接；安全意味着既需要技术手段，也需要强化法律、订立规范，以及与私营部门、与他国的合作；可靠意味着在经济上加大网络基础设施投资，在政治上营造尊重网络的氛围，在社会上让使用者意识到自己的责任。
为实现这一目标，美国提出，要和志同道合的国家一起，在世界范围内建立起“负责行为规范体系”。美国认为，不应全盘否定和抛弃现有国际法和国际规则另起炉灶，而只需明确哪些现有规则需要在网络空间中加以强调，并根据网络空间的特殊性加以补充。基于此，《战略》列出10条行为规则，其中前5条是既有的国家行为规则，包括：维护基本自由，尊重知识产权，重视隐私，打击犯罪，自卫权，后5条来自网络的特殊性，包括：确保网络全球互通，确保网络稳定，确保个人能连接网络，多方参与互联网治理，各国高度重视网络安全。确立国际规则体系显然不够，《战略》提出在对外政策中要综合外交、国防和发展三种方式。外交上，通过双边对话、国际组织及与私营企业的合作，建立国际社会对“开放、互通、安全、可靠”这一固有价值的共识；国防上，阻止与威慑并举，强调网络空间的集体自卫、集体威慑和集体安全；发展上，提出“能力建设”，即通过多层面的国际合作，保证每个国家都有办法保护基础设施、全球网络和建立更亲密的伙伴关系，而因政治原因限制信息流动的国家无法从“能力建设”中获益。
（4）美国各界现实政策优先选项。为整合国内所有力量参与进实现目标的行动中来，《战略》提出七大政策优先选项，分别为：一是在经济领域确立国际标准，确保互联网为全球繁荣与科技创新做出贡献，加大对知识产权的保护力度；二是保护互联网，确保安全、可靠、弹性；三是在法律领域加强网络立法和执法力度；四是在军事领域和盟友通力合作应对21世纪的挑战；五是在网络治理方面，加强国际沟通交流，保障全球网络系统的稳定和安全；六是在国际发展领域，帮助合作伙伴加强能力建设，保障安全和繁荣；七是在互联网自由方面，在加强隐私保护的同时，支持人们实现基本自由。最后一项政策优先选项的具体内容包括：使人们拥有自由言论结社的可靠安全的平台，确保公民社会和非政府组织的互联网活动不受非法侵入，鼓励保护商业隐私数据的国际合作，确保所有接入互联网的用户拥有与任意其他用户互动的权利。
诚如奥巴马所言，《网络空间国际战略》的意义在于，它不仅仅是关于未来的愿景，更是实现愿景的行动纲领。要言不烦，笔者之所以颇费周章地将这份文件原原本本呈现出来，目的是为了清楚展现美国网络战略的全貌，从环境评估，到价值取向，到规则设计，到政策措施，美国已经非常认真、非常严肃甚至“非常公开”地完成了具有全局和战略意义的国家网络战略。实际上，基于对自身技术基础、国家实力及价值观正当性的充分信心，美国根本毫不掩饰、毫不避讳自己以网络手段维护江山永固乃至征服世界的野心。
而这份名为“国际战略”的文件对中国意味着什么，还需要稍作“翻译”。笔者认为，可以从四个方面加以把握：
（1）美国形成了一整套网络空间原则规范。美国根据自身战略利益，结合网络发展特点，融入长期宣扬的“普世价值”，订立了网络空间“基本自由，保护隐私，信息自由流动”等三项基础性原则，描绘了“开放、互通、安全、可靠”的理想网络愿景，提出了10条国家行为规则。用英国路透社的话说：“美国在互联网上打下了美国价值观的烙印。”即便美国的盟友也并不完全认同这些原则规范，但显然，它们是理解美国网络政策的钥匙，是预测美国下一步行动的坐标系，也必将成为美国攻击中国网络政策的火力点和突破口。
（2）美国自诩网络空间的“救世主”。美国将网络攻击的危害与战争相提并论，在美国的逻辑里，任何主体（无论是政府还是政府“指使”的黑客）的任何影响互联互通、安全可靠的行为都是侵犯自由、侵犯人权的行径，为了将人类从“战争”中拯救出来，为了保证全球的繁荣安全，美国作为网络“行为规范”的订立者和维护者，将不遗余力地惩罚和反击“不守规矩者”，有时惩罚和反击的力度甚至不亚于一场战争。而如何确定攻击行为来源于用户个人还是来源于个人背后的国家，完全是美国说了算，2010年“谷歌退出中国”事件中美国就指责中国政府参与了对谷歌的黑客攻击。根据“救世主”逻辑和“个人即国家”的推理手段，美国有了随时针对中国发动网络制裁或现实战争的“正当”理由。
