吴永在《庚子西狩丛谈》中曾听慈禧太后说：”现在闹到如此，总是我的错头，上对不起祖宗，下对不起百姓，满腔心事，更向何处述说呢？“看来，两度被洋人们赶出紫禁城并大吃苦头的慈禧太后，这一次是真的见识了西方文明的厉害，也由此真心真意地想要”雪耻自强“，而且是”其心甚切“。经此巨变后，慈禧太后明显开明了很多，朝中各大臣争着谈论新政，慈禧太后也不再刻意反对。甲午战争后，这大清国也真是”王小二过年，一年不如一年“，庚子年慈禧太后逃出北京后更是天下大乱，人心汹涌，几乎国将不国。不过，慈禧太后也不想这大清的宗庙社稷最后败落在自己手里，日后无脸去见列祖列宗，这时也得想点新花样了。1901年1月29日，为了平息因义和团错误政策而带来的民愤（当然也不乏讨好洋大人们之意），慈禧太后在西安发布谕旨，出人意料地打出一张”新政“牌。
有人或许会觉得奇怪，慈禧在3年前还亲手扼杀了光绪皇帝和康有为等人发起的维新变法，这时为何来了个一百八十度的大转弯，变得如此开通了呢？虽然慈禧太后事实上是接过了维新派的变法旗帜，但出于政治上的考虑，她便借光绪皇帝的口在谕旨中与康、梁等人撇开关系，称康有为等人的新法”乃乱法，非变法也“，一下就把她在戊戌年干的那些破事给推了个一干二净，还倒打维新派一耙，”变法自变法，康有为谋逆自谋逆“，这次新政没他们什么事。慈禧太后也很清楚，杀了几个维新派倒不是什么大事，关键还是义和团的事闹得太大了，闹得几乎让大清帝国彻底玩完。要不是她老人家还有点威信，这大清那还不早东南互保、西北独立、支离破碎了？如今此一时彼一时，老太后仓皇出奔到西安，惶惶然如同丧家之犬，若再用老一套的手腕恐怕是吃不开了。好在慈禧太后是个聪明人，虽然她当时已经66岁了，但当时脑筋还过得去，不像后来的几年每况愈下。
为了挽回民心，慈禧太后带领她的流亡政府不断地下罪己诏、保荐人才诏，最后干脆在内外压力下宣布变法，以示开明。对于慈禧太后提出的”新政“，国人大都持观望态度，在他们的眼里，慈禧太后此举似乎更像是一场政治秀。毕竟，3年前戊戌政变的阴影并未消散，这时慈禧太后提出的到底是真变法还是假维新，地方官员们不得不仔细揣测其用意了，不然，万一马屁拍到马脚上，头上乌纱帽不保，那可不是开玩笑的。在一片猜疑的气氛中，地方督抚大员们在上谕规定的两个月内居然无一字回奏。这个结果，让慈禧太后始料未及--她本以为自己的华丽转身会赢得满堂的喝彩呢。无奈之下，清廷再次发出通知，催促那些地方督抚大员们赶紧上奏，不要再延逾观望。为了表明朝廷的决心和诚意，慈禧太后随后宣布成立了督办政务处，当时被委任政务处督办大臣的包括庆亲王奕劻、李鸿章、荣禄、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨等重要大臣，另外还包括地方实力派督抚大员刘坤一、张之洞、袁世凯3人，为新政出谋划策。
在朝廷的督促下，各省督抚也只得勉强发表一下自己的意见。首先打破僵局的是当时的山东巡抚袁世凯，他在督办政务处成立后没几天便上奏朝廷，提出了包括整顿吏治、改革财政、整修武备、遣派留学生等10项建议。随后，其他地方大员如闽浙总督许应骙、两广总督陶模和安徽巡抚王之春等人也都纷纷上奏，提出自己对新政的看法和具体建议。可惜的是，督办政务处的这些老臣在后面的两年相继去世，如李鸿章在辛丑和谈的当年积疾而亡；两江总督刘坤一于次年病逝；接着，慈禧太后所信任的荣禄也在1903年过世了。李鸿章死后，当时名望最大的地方督抚当数两江总督刘坤一和湖广总督张之洞，于是张之洞便邀请刘坤一联名上个折子，刘坤一听后表示同意，于是两人商议各自先拟个初稿，然后再合并修订上奏。由于当时刘坤一年事已高，奏稿的事情主要由张之洞来负责。此时的张之洞经过多年的官场历练，早已不是当年那个在朝廷里激扬文字的”清流“了。
在其他督抚大员已经交稿、朝廷一再催促之下，张之洞仍旧不慌不忙，他在揣度朝廷用意的同时，也不断派人打听各地的动静，以保持与其他督抚大致接近的论调，避免自己走得太远，伤了大家的和气。慢工出细活，张之洞的谨慎和精明对这个奏折的出炉还是颇有帮助的。为了把这个奏折写好，张之洞还特意将刘坤一的幕僚张骞等人请到武汉，一起商议细节问题。据参与拟稿的人说，当时张之洞荟萃众说，每天只写一条，写了一个多月才写成。这个联名奏折，就是后来著名的《江楚会奏变法三折》。《江楚会奏变法三折》并非一般的泛泛而谈，而是通观全局后提出的系统变革方案，实际上相当于整个清末新政的路线图。在折中，张之洞提出了科举、教育、内政、军事、经济、司法狱政、地方治安等方面的体制改革。折子上去后，慈禧太后反复读了多遍并表示十分满意，认为”事多可行“，随后便将这个折子下发给各省督抚大员，让他们好好学习刘坤一和张之洞会奏折子中的内容，如果折子中的建议与本省实际情况相符的话，就立刻设法施行。
刘坤一和张之洞的《江楚会奏变法三折》，实际上是确立了清末新政的指导方向。随后，清廷以”江楚会奏三折“为范本，通过一系列政令和措施，发起了一场大规模的改革运动。就这点而言，张之洞和刘坤一对清末新政开了个好头，也为近代中国走向现代的文明国家开了个好头。难能可贵的是，《江楚会奏变法三折》中包含了大量的可行性建议并调和了各利益中人的矛盾冲突，这比当年康有为等人搞的维新变法要来得更加全面而且具有可操作性，也许这就是清末新政能够得到顺利推行而戊戌变法失败的重要原因了。回头看来，在鸦片战争后，洋务派、维新派和清末的新政派其实是同根所生、一脉相承，他们在晚清历史上的相继登场，实际上也不断推动了中国的早期现代化以波浪式前进，而且一次比一次更加深入。作为大清的掌舵者，慈禧太后支持了洋务运动，但也因为个人利害关系扼杀了戊戌变法，好在她在新世纪之初又重新实施新政，倒也”亡羊补牢，未为之晚“。对于慈禧太后的新政，当时的西方评论说：”这个奇妙而可怕的女人，在其老迈的灵魂驱动下，跟现代世界展开了一次悲剧性的决战，但在悲剧结束后，她又以足够的勇气开启了新政的改革之门。“这个评论倒也算中肯。
