北京地铁4号线PPP特许经营项目的建设管理，由京投公司和京港地铁分别与建管公司签订A、B部分的建管协议。B部分建管协议明确划分了政府、京投、建管公司及京港公司的权利义务。根据建管协议，对于4号线A部分的建设，建管公司作为京投公司委托方，行使其代业主的职责，负责A部分的建设管理；而B部分的建设，京港公司可充分行使权利，建管公司仅履行项目管理公司职能，与京港公司属于一种契约式关系。A、B两部分建管协议的签订合理划分了各自的接口管理责任，从而有效保证了各自的权利与义务，确保了建设的顺利实施。项目竣工验收合格后，建管公司将4号线资产的所有权移交给京投公司，同时，在特许经营期30年内，由京港公司负责4号线的运营和维护，特许经营期结束后，京港公司将全部资产完整地移交给京投公司。具体的建设管理体系如图7-1所示。
2.保障机制
为保障PPP项目顺利运作，要处理好持续经营与经营性风险关系，既不能使社会投资者实现超额收益，又不能使项目收益过低或亏损，导致社会投资者退出。北京市发改委指导设计了适度盈利、适度风险的保障机制王灏.城市轨道交通投融资理论研究与实践［M］.北京：中国金融出版社，2009.。
政府部门作为维护公众利益的代表，要强化监管职能，以确保公众利益。政府部门通过明确《特许经营协议》中有关安全、质量标准和罚则，增大政府部门对公用事业的监管幅度和深度。在范围上实现投资、建设、运营的全过程监管。在时间上实现了对事前、事中和事后的监管；如特许公司严重违反特许经营协议规定的义务，政府有权采取包括收回特许权在内的最终监管措施。
（二）PPP模式实施效果评价
北京地铁4号线是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目，是北京基础设施领域一项重要的创新成果。2006年9月，该项目被评为“北京市第二十一届企业管理现代化创新成果一等奖”；2006年12月，被评为“第十三届国家级企业管理现代化创新成果一等奖”；2007年6月，该项目被建设部科技发展促进中心评为2007年度“全国建设行业科技成果推广项目”；亚行将PPP列为重点课题并将4号线PPP项目作为重点案例加以研究。
采用PPP模式建设运营4号线项目的主要作用是：第一，引入市场机制、促进行业服务水平提高。在当前城市轨道交通市场中，京港地铁和北京地铁两家公司相互学习运营管理手段，竞先提高运营效率和服务水平，从而带动了地铁行业的运营管理水平，提高了服务质量。这一格局充分激励了运营企业的积极性，激活了市场，对于实现资源的优化配置具有积极作用。第二，引进国际先进城市轨道交通建设运营管理经验。4号线项目在全世界范围内招募社会投资方，其目的不仅在于“引资”，更在于“引智”，引入国际先进运营管理经验。香港地铁的进入，从设计、建设管理、运营服务等各环节均为北京市轨道交通行业带来新的技术和管理经验。第三，推动行业标准完善。伴随着4号线的运营，一系列专业性的行业监管规范也陆续颁布，实现了政府的监管“有据可循”，地铁运营企业发展方向明确，加强了政府与企业的沟通与合作，有效地降低了交易成本。第四，促进政府监管水平的提高。4号线PPP模式实施过程中，政府监管实现了角色转变和监管方式的转变，更加重视并促进了行业标准的形成，从而使政府和京港公司之间形成一种积极合作、主动配合的合作关系。
北京地铁4号线PPP模式受到了社会各界的高度重视，作为首个采取PPP模式的地铁项目，其实践经验为基础设施领域投融资体制的改革提供了有益借鉴。目前，国内多个城市新建地铁项目参照北京4号线的做法，选择采用PPP模式。
（第二节）BT模式：奥运支线和亦庄线
依据北京市发改委《关于采用BT模式建设地铁奥运支线的请示》、《关于轨道交通亦庄线项目采用BT模式进行投资建设的通知》等文件精神，北京奥运支线项目是我国第一个成功运用BT模式的城市轨道交通项目，该项目取得了巨大的社会效益和经济效益。随后，北京市汲取奥运支线项目的成功经验，再次采取BT模式成功运作了亦庄线项目。北京市运作BT模式的成功经验呈现出巨大的魅力，表明了BT模式在城市轨道交通等基础设施建设方面潜力巨大。
一、BT模式及BT项目运作实施概述
（一）BT模式总体概况
BT（BuildTransfer）即建设-移交模式，是由BOT（BuildOperateTransfer）模式演变而来，其含义是指政府或其授权单位通过公开招标等方式，选择拟建设公用事业项目的社会投资者，由社会投资者组建BT项目公司在工程建设期内进行投资、融资和建设，在工程竣工验收合格后，政府按合同约定一次性或分期支付给社会投资者回购价款，社会投资者将项目移交给政府的投融资模式。在BT模式中，政府或其授权单位称为BT项目发起人，出面与社会投资者签订BT投资建设合同并按合同约定进行支付，社会投资者称为BT项目主办人，按合同约定负责项目组织建设和移交，社会投资者为投资、融资、建设及管理项目运作而组建的公司称为BT项目公司。
近几年，BT模式在我国得到了广泛的应用和推广，但在实际运作中BT项目存在较大差别，根据实际运作的主要特征，大致可以分为以下几类。
一是完全BT模式。完全BT模式又称施工二次招标型BT模式，是指项目发起人通过法定程序选定仅承担投资职能的社会投资者作为项目主办人，项目主办人组建具有法人资格的BT项目公司，由项目公司对BT项目进行融资、建设和管理，项目竣工验收合格后由项目发起人回购。这种模式对BT项目主办人没有特殊的资质要求，只要其具备较强的投融资能力即可。完全BT模式的运作流程如图7-2所示。
二是BT工程总承包模式。BT工程总承包模式又称为施工同体型BT模式，运作方式是：项目发起人通过法定程序确定BT项目主办人，项目主办人同时直接承担投资、建设管理和施工职能，由项目发起人委托指派工程监理，项目建成后由项目发起人回购。此种模式的项目主办人必须同时具备投融资能力和相应的建设资质，由项目发起人和主办人直接签订项目投资建设合同及工程总承包合同王灏.BT方式在基础设施项目中的应用研究［J］.宏观经济研究，2005（10）.，如图7-3所示。
三是BT施工承包模式。BT施工承包模式又称为垫资施工型BT模式，是指BT项目发起人通过法定程序选定同时承担投资和施工职能的BT项目主办人，BT模式项目主办人直接承担项目融资和施工职能，项目的建设管理职责（包括办理相关建设审批手续、勘察、设计及监理单位的委托及管理等）由BT模式项目发起人承担曾庆云.北京地铁奥运支线运用BT投融资模式的创新研究［D］，北京：北京交通大学，2007.。这种模式适用于工程技术难度大、不确定因素多、项目发起人具备较强工程建设能力的项目，其运作关系如图7-4所示。
从项目主体来看，BT模式是以政府信用为基础的投融资建设模式，BT模式要求项目发起人是政府或其授权单位。鉴于项目主体的特殊性，BT模式一般适用于政府投资的公共基础设施的新建、续建及改扩建项目。从项目性质角度，BT项目投资规模适中，系统相对独立，建设标准容易明确，工程施工难度较小，施工风险小，符合社会投资者的投资承受能力黄建玲，杨丽明.“BT”模式在城市轨道交通建设中的运作思路探讨［J］.北京交通大学学报，2010（9）.的项目，不适宜于由市场进行商业化运营的公共基础设施项目和没有现金流或现金流不充分的非经营性基础设施项目。
BT模式具有一系列积极作用，主要包括以下几项。
（1）有利于缓解政府财政压力，转变政府职能。BT模式将大量社会资金引入公共基础设施建设，在很大程度上缓解了政府财政压力。同时，BT模式将项目建设从政府职能中分离出来交由专业的社会投资者实施，一方面实现了项目建设管理的市场化、社会化与专业化王灏.城市轨道交通投融资模式研究［M］.北京：中国建筑工业出版社，2010.；另一方面，帮助政府从琐碎的事务管理中脱身出来，专心致力于回购资金的筹集，以及对项目的监督管理，从根本上转变了政府在基础设施建设中的职能。
（2）拓宽了企业的投资渠道。BT模式可以使社会投资者通过招投标参与到基础设施建设项目中来，改变了其投资渠道单一的局面，为社会投资者提供了新的利润增长点，实现了公共基础设施项目投融资主体的多元化。BT项目以政府信用为基础，社会投资者按政府规划进行投资，政府通过支付回购价格给予社会投资者稳定的投资回报，这在一定程度上降低了项目违约风险，保证了社会资本保值增值。
（3）通过引入竞争降低工程费用。BT模式通过招投标方式引入竞争机制，选择社会信誉好、实力强的企业参与项目建设，有效降低了建设成本和BT项目工程费用报价。同时，BT项目采用固定价格合同，投标价就是回购价格，通过合同锁定工程造价和工期，使项目的工程造价不会受市场价格上涨的影响，有效降低了工程造价。
（二）BT项目运作实施
公共基础设施项目采用BT模式进行建设，应具备以下几个条件。
（1）政府政策的支持。政策支持为社会投资者获取合理投资回报提供保障，可以提高社会投资者参与公共基础设施建设项目的积极性。
（2）前期充分的准备工作，深入论证，为项目实施提供保证。
（3）项目规模适中、成本可准确估算，以保证风险和投资额度在投资者可承受范围之内，便于项目发起人和主办人准确估算和控制投资成本。
BT模式运作流程在实际应用中因管理体制不同会产生差异，但一般包括项目的前期准备、招投标选择BT项目主办人、组建BT项目公司、BT项目融资建设、项目的移交和回购5个阶段，如图7-5所示。
BT模式成功实施需要具备的条件包括以下几项。
（1）规范和完善法律法规。BT模式涉及投资、融资、建设、移交回购等环节和众多参与者，需要一系列合同来明确参与各方的权利与义务关系，我国目前尚没有关于BT模式专门的法律、法规，也没有专门的管理机构，使得BT项目在实际运作时遇到了很多问题。因此政府应积极推动相关法律、法规的建立，为BT项目的谈判、实施及转让等环节提供法律支持。
（2）严格投标人的资质标准。投标人资质直接关系到BT项目融资能力和建设质量，BT模式要求投标方是工程经验丰富、专业性强、业绩良好的大型企业。应根据BT项目投资规模和建设特点，在项目招投标时对投标人投融资和建设能力提出明确的资质标准，投标人应具备承担BT项目投资建设的能力和经验。在资格预审时，要特别对投标人的财务状况、银行资信等级、银行的授信额度、建设资质等方面进行严格审核，以保证选择社会信誉好，实力强的投资者作为中标人。
（3）完善的监管体系。为保证BT项目的质量，政府或其授权单位应加强对BT项目的监管。要明确规定建设质量标准，确定BT项目的建设规模、建设内容、建设标准、完工日期等，明确投资者因工程质量不合格应承担的违约成本；要对项目的设计、施工进度、建设质量等进行全过程的监督与管理，并提出改进措施；最后，实行建设市场准入制度，严格控制分包商的资质，禁止随意分包和转包范晨.BT投融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用研究［D］.北京：北京交通大学，2007.。
二、政府主导奥运支线和亦庄线BT模式过程
（一）政府主导奥运支线BT模式过程
北京地铁奥运支线是北京地铁10号线的支线，是举办2008年奥运会配套公用基础设施的重点工程项目，也是通往奥运会主会场及奥林匹克森林公园的主要交通通道。该线路起点为北中轴路的熊猫环岛，沿北中轴路向北延伸，穿越北土城路、民族园南路和北四环路后进入奥林匹克公园中心，穿过国家体育场和国家游泳馆之间的广场，沿中轴线广场向北，经成府路、中一路、大屯路、北一路、辛店村路，终点为森林公园南门站。线路长4.7km，由南向北设北土城站、奥体中心站、奥林匹克公园站、森林公园站4座车站，全部为地下线，估算工程总投资24.2亿元（不含熊猫环岛站土建工程）。北京地铁奥运支线是唯一直接进入奥运中心区的地铁线路，作为地铁10号线的支线，与地铁10号线接轨于北土城站。
1.前期准备工作
北京市对地铁奥运支线项目概况及建设规模和必要性进行了详细调研，并确定了采用BT模式的具体实施方案。2004年9月16日，北京市发改委向北京市政府报送了《关于采用BT模式建设地铁奥运支线的请示》（京发改〔2004〕1960号），将项目相关情况和实施的具体方案向市政府进行了汇报和请示，并获得了批准。2004年11月1日，北京市发改委下发了《关于印发采用BT模式建设地铁奥运支线文件的通知》（京发改〔2004〕2330号），奥运支线采用BT模式实施方案正式获得批准。
2.选择社会投资者
北京市政府授权京投公司代表政府负责组织实施BT招标工作，地铁10号线公司负责具体实施。2004年11月，奥运支线BT工程招标文件正式发布。2004年12月，项目开始招标，共有15家企业组成了6家联合体参与投标，中国铁路工程总公司、中铁电气化发展局和中铁三局联合体（以下简称“中铁工联合体”）最终以10.95亿元的投标报价中标。北京市发改委批复同意中铁工联合体为地铁奥运支线BT工程的中标人。2005年4月29日，中铁工联合体与10号线公司正式签署了北京地铁奥运支线BT工程项目合同。
3.注册成立BT项目公司
2005年5月，中铁工联合体注册成立北京中铁工投资管理有限公司作为地铁奥运支线的BT项目公司，该项目公司负责地铁奥运支线BT工程的融资、建设和移交，中铁工联合体对工程的投资和建设承担不可撤销的连带责任担保。
4.BT工程建设实施
