从世界各国轨道交通建设发展的成功经验来看，无一例外地，政府处于最核心的地位，轨道交通的规划、建设、管理、运营，都需要政府作出决策，政府发挥决定性的主导作用。其中，有效可行的投融资机制和平台的构建就是政府首当其冲的关键职责之一，这直接决定着城市轨道交通最终能否实现有效供给。在构建投融资机制和平台的过程中，政府可采用多种投融资模式，例如可直接为城市轨道交通建设提供资金，或者可提供投融资支撑，从而吸纳其他投资主体参与轨道交通的建设和运营。北京城市轨道交通在地铁建设早期主要以政府投融资为主，随后经历了仅靠政府财政投资到政府财政主导下负债融资的发展阶段，以及力图在城市轨道交通建设运营领域引入社会资本，实现城市轨道交通投融资多元化的发展阶段。从北京城市轨道交通投融资发展历程看，政府逐步实现了投资职能和管理职能的分开，并不断朝着“统一规划、培育主体、制定政策、依法监管”的方向转变。
（一）单一主体政府财政投融资阶段
北京作为国内最早的建设、运营轨道交通的城市，有着较为丰富的轨道交通建设管理经验。但由于历史原因，早期的北京轨道交通的投资、经营模式带有极强的计划经济特征。北京地铁1、2号线的建设及运营完全依赖政府，建设完全由政府计划主导，投资完全由中央政府承担，经营中不必负担前期建设成本。
（二）政府财政主导下负债融资阶段
2001年前，北京城市轨道交通项目投资均采用政府全额投入，运营后政府补贴的方式。单一主体的政府财政投资尽管有资金筹措速度快、成本低等优点，但也加重了政府的财政负担，影响了资金运营效率。随后，北京城市轨道交通开始逐渐采用改进的投融资模式。2002年开始，北京城市轨道交通项目采用了项目总投资的40%由市区两级政府财力以资本金的方式投入，60%由银行贷款解决的投融资模式。在具体投融资运作实施中，全部建设资金的60%也可以吸收社会资本投资，以减少贷款比例，减轻政府财政负担。例如，北京地铁八通线和13号线融资的主要特点就是政府投资、政府提供贷款担保，其建设资金筹措主要由3部分构成：资本金、贷款和其他资金。其中，资本金主要包括北京市财政投入、政府协调下的企业及项目所在区的投入；贷款则包括国内贷款（主要是国家开发银行贷款）和国外贷款；其他资金包括少量的国家控股企业投资。
（三）逐步市场化的投融资发展阶段
随着城市经济的快速发展，北京城市轨道交通不论是建设运营体制还是投融资体制都在进行改革。2001年，北京市对原北京地铁总公司进行了改革，成立了北京地铁集团有限责任公司，下设北京地铁建设管理有限责任公司和北京地铁运营有限责任公司，分别负责地铁建设的融资和运营。2003年，北京市又对北京地铁集团有限责任公司进一步改制，分别成立京投公司、北京市地铁建设管理公司和北京市轨道交通运营公司。其中，京投公司主要负责北京城市轨道交通项目的投融资，成为专业化的投融资主体。
二、北京城市轨道交通投融资情况概述
（一）投资情况概述
自2001年之后，北京城市轨道交通建设工程密集，资金需求量日益增长。至2010年底，全部线路投资累计完成1202.69亿元。其中，2010年完成投资370.97亿元，2011年完成投资446.79亿元，累计完成投资1649.48亿元，北京城市轨道交通建设投资全面提速，如表2-9所示。
（二）融资情况概述
北京城市轨道交通经过40多年的发展，经历了计划经济下的政府财政投资建设、政府财政主导下的负债融资和多方融资、市场化管理、股份制操作等多种渐进发展的融资模式。纵观北京地铁建设和经营历史，其融资模式主要有财政融资模式、负债融资模式和PPP模式等，如表2-10所示。
序号融资模式说明
1单一主体的
财政融资模式城市轨道交通的设计、建设与运营完全由政府出资，主要出现在早期的地铁建设中，如北京地铁1、2号线，其建设资金由中央财政出资。这种模式的优点是不需要支付利息，降低了财务成本；其缺点是财政资金有限，不能被广泛地运用，且运营企业缺乏有效的激励机制，运营效率和服务水平较低
2财政主导下
负债融资模式城市轨道交通建设的资金需求由政府财政投资、银行贷款及国外机构贷款等几部分构成。政府投入部分的资金，其余资金则依托政府提供信用担保，由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。这种模式的优点是筹措资金操作简便，资金充足，可以大大缓解轨道交通建设投资对地方的压力。其缺点表现为融资成本高，巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担；投资主体单一，不利于运营即服务质量和效率的提高，如北京地铁的13号、八通线等
3市场化投
融资模式
公私合作模式（即PPP模式）是一个完整的项目融资概念，其常见的子类模式有服务协议、BT模式、BOT模式等，不同PPP模式之间各有其特点，适用于不同的情况。目前，北京城市轨道交通采取这种模式的有地铁4号线PPP模式及奥运支线、亦庄线BT模式
北京城市轨道交通建设融资在充分发挥政府投资主导作用的同时，还通过企业债券、短期融资券、中期票据等方式实现了多元化融资，并且开创性地实施了对银行进行贷款招标、绑定利率等方式，一方面扩大了融资渠道，另一方面大大节约了融资成本
政府融资模式能依托政府财政和信用，快速筹措资金，操作简便，融资速度快，可靠性高。在城市轨道交通建设初期和高速成长期，政府融资模式都发挥着主要作用。市场化融资模式可以吸收其他投资者参与项目建设运营，减轻对政府财政的依赖，实现投资主体多元化，改善公司治理结构，但融资速度慢，融资能力相对不高，可靠性相对较弱。在地铁完成大规模建设期并进入成熟期后，北京城市轨道交通盈利能力不断提高，开始具备多元化融资基础。
三、北京城市轨道交通投融资供求概述
（一）需求情况概述
1.影响资金需求因素
影响北京城市轨道交通资金需求的因素有很多，有些是直接影响因素，有些是间接影响因素。就目前来看，影响轨道交通资金需求的直接因素主要包括以下4个方面。
（1）建设项目集中开工，导致融资规模激增。在广大市民对城市轨道交通的需求日益增加情况下，北京市对原来2015年建设561km的规划进行了修改，通过线网加密，至2015年运营里程将达到703km，这就意味着，未来几年将进行轨道线路大规模、集中建设，这必然增加资金压力。
（2）低票价政策，导致运营补贴压力增加。北京为解决奥运会期间公共出行问题，实行轨道交通低票价政策，即全路网2元一票制。低票价意味着政府必须对轨道交通的运营进行补贴，2010年北京市财政安排了27亿元补贴资金，但随着未来运营里程的增加，运营补贴的压力将会逐年加大，补贴资金规模将会进一步扩大。
（3）轨道交通收入单一，内源性资金来源有限。轨道交通有巨大的经济外部性，能带动沿线土地和房地产升值，但作为城市轨道交通的投资者和运营者，并没有充分享有这些收益，仅依靠票款作为主要收入来源，收入渠道单一。从经济外部性理论理解，由于轨道交通提供者没有享受到这些收益，其从事轨道交通生产提供的意愿会大大降低，以至没有人自愿去生产这种产品。所以，为了鼓励轨道交通提供者积极自愿地从事生产活动，政府就必须对其提供补贴，即对其本应享受但没有享受到的外部性收益给予补偿。
（4）金融政策和金融环境不稳定，加大了资金保障难度，增大了资金的成本。2009年在世界金融危机背景下，为保增长，政府采用了加大投资的措施，融资环境较好。2010年，在物价上涨压力下，政府开始严格控制信贷规模，清理投融资平台，这必然会影响到北京城市轨道交通投融资供给的数量和结构，无形中会增加投融资成本。
2.资金需求总量估算
北京城市轨道交通项目建设投资需求估算如表2-11所示。
（二）供给情况概述
1.资金供给相关政策
（1）资本金政策。依据2007年北京市发展改革委《关于印发本市未来五年（2008-2012）轨道交通建设资金安排的通知》，明确了轨道交通新线的资本金政策，即2007年以后开工的新线项目资本金（占总投资的40%）由市政府承担80%，沿线各区县政府共同承担剩余的20%。自2008年起，市级财政建立了轨道交通建设专项资金，北京市政府每年集中财力拨付100亿元（北京市发展改革委30亿元，市财政局70亿元）作为轨道交通建设专项资金，用于轨道交通新线建设和还本付息。根据北京市发展改革委对城市轨道交通资金需求的测算，轨道交通建设高峰期年均资金需求96亿元，轨道交通专项资金制度的建立为其大规模建设提供了充足的资金保障。市政府承担的新线项目资本金由京投公司以收到的轨道交通建设专项资金代为投入。区县政府承担的资本金按其辖区范围内线路长度比例分担，由市财政从返还给区政府的土地出让金中扣除，直接拨付给京投公司。
（2）征地拆迁政策。依据2007年北京市发展改革委《关于印发本市未来五年（2008-2012）轨道交通建设资金安排的通知》，沿线车站、区间的征地拆迁费用由区县政府承担50%，其余50%由市政府解决。车辆段和服务于整条线路的停车场，其征地拆迁费用全部由市政府解决。区政府是征地拆迁的责任主体，根据工程建设进度确保征地拆迁工作及时完成。
（3）固定资产更新改造专项资金政策。依据2010年《北京市轨道交通固定资产更新改造项目财政专项资金管理暂行办法》，对北京市纳入政策性亏损补贴范围的城市轨道交通线路、固定资产进行更新改造的所需资金，另外安排专项资金统筹解决。
2.资金供给常规途径
（1）财政投融资来源。财政投融资是一种政府金融活动，以政府信用为背景向国营企业、地方自治体、民间企业、个人进行的融资活动。通过各种税收和发行国家债券来筹集基础设施建设资金，是西方市场经济国家长期沿用的一种投融资方式。各国财政投资在整个基础设施建设资金中所占比重近年来趋于下降，但依然是基础设施建设资金的一个重要资金来源。美国财政投资主要用于国防、运输、邮电和农林等基础设施建设，这部分支出占财政支出的比重为20%40%，西欧国家财政支出占国民生产总值的比重大都超过40%，法、德等国近年则接近50%，荷兰、丹麦等国甚至超过50%。日本战后经济高速增长时期，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展起到了重要作用，用于这部分的开支在国家财政支出中所占比重也不断上升，近年来接近50%。我国财政管理体制的基本原则是“统一领导，分级管理”。即国家财政在中央统一领导下实行中央、省（自治区、直辖市）、县（市）三级财政的分级管理。北京城市轨道交通建设资金主要来源是地方财政收入，北京市财力提供占城市轨道交通项目总投资40%的项目资本金，并为其余60%的债务资金建立专门的轨道交通建设资金。
（2）土地联合开发来源。土地是不可再生资源，也是城建资金的重要来源。通过市场配置土地资源，把巨额收益用于城市基础设施建设，促进城市发展，不仅经济发达国家多年来积累了许多有益的经验，而且香港、深圳、珠海、上海等地也先后取得了成功业绩。当前我国城市通过出让国有土地使用权获得了土地收益，增加了城建资金的来源，对城市的建设和发展有很大帮助。
（3）轨道交通设施运营收益来源。通过加强城市轨道交通资产的经营力度，采用广告、店铺等其他的盈利模式，为城市轨道交通建设运营提供资金。
（4）投融资专业公司筹措资金来源。2003年11月，北京市成立京投公司，承担了北京市基础设施项目的规划、投融资和资本运营任务。近期更以轨道交通投融资、线网前期规划及线网管理为主，保障轨道交通建设资金需要，降低投融资成本，减轻财政负担。京投公司采用多渠道、低成本融资方式，不断强化融资创新，广泛使用了企业债券、短期融资券、中期票据、信托资金、保险资金、融资租赁等低成本、创新型融资工具，有效地满足了北京城市轨道交通建设的资金需求。
3.资金供给能力估算
根据《北京市城市轨道交通建设规划调整（2011-2015）》，在原规划基础上，将重点加密中心城线网、改善遗留问题、强化外围重点区域覆盖，致使新线建设投资规模大幅增加。此外，新线建设标准提高、拆迁投入增加、国铁项目和更新改造项目增加、新线建设时序提前等因素，也使得资金需求大幅增加。2011-2015年建设期内北京城市轨道交通资金供给情况如表2-12所示。
