三、对于现行两岸行政罚法法制之理解
（一）两岸行政罚法法制之规范模式：扩张行政罚之种类
在立法例的比较上，德国违反秩序罚法以“罚锾”（BuBgeld）为处罚手段（德国行政罚法第1条规定参照）。相较而言，台湾行政罚法第1条规定：“违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。但其他法律有特别规定者，从其规定。”因此，除罚锾外，尚包含“没入”及“其他种类行政罚”。同法第2条进一步就“其他种类行政罚”为规定：“本法所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分：
一、限制或禁止行为之处分：限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。
二、剥夺或消灭资格、权利之处分：命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。
三、影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。
四、警告性处分：警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。”另外，于社会秩序维护法上，亦有“拘留”为处罚类型之一。
《行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”第8条规定与台湾之立法模式相近：“行政处罚的种类；（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第7款之情形，例如附加适用限期出境或者驱逐出境。大陆“治安管理处罚法”第10条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”处罚之概念元素亦不限于罚锾。
（二）扩张行政罚种类之妥适性
在立法论上，行政罚法所规范之处罚种类，除罚锾外，尚包含“其他不利处分”（如撤销或废止许可或登记、吊销证照等，又称管制罚）是否妥适，有相当之争议：
1.肯定说
第一，管制罚具有强烈制裁性质
管制罚系针对特定行政上义务违反之制裁，具有强烈之裁罚性质，与一般之不利处分不同，应严格管制其科处要件。
另外，不利益处分之撤销或废止，均由原处分机关作成，但管制罚性质之撤销或废止，则不当然由原处分机关作成，通常另由专责机关作成（如警察机关、公平会等）。
第二，增加管制罚之警示作用
若行政罚之内涵仅限于罚锾、没入等，将无法有效达成对行为人之警示作用。
第三，有效达成行政目的
不利处分与秩序罚若能搭配运用，较能达成行政监督管制目的。将管制罚纳为行政处罚之一种，已是“潮流趋势”。
2.否定说
第一，混淆行政罚与不利益处分之分界
“裁罚性不利处分”之其他种类行政罚，当中有诸多与“处罚”之性质并不相符，例如“禁止出入港口、机场或特定场所，撤销或废止许可登记”等。管制罚所列举之各项措施，性质上其实即为行政法上之不利益处分（如证照之撤销或废止），若将之纳入行政罚之范畴，将模糊行政罚与其他不利益处分之界线。
第二，管制罚措施与行政罚之本质不符
管制罚之各项措施，系对于特定行为之持续性管制，以避免公益受进一步之危害，具有“向将来”之特性，与“制裁过去违法行为”之行政罚，本质即不相容。
实则台湾行政罚法扩张行政罚之范围，实为迁就立法现实之举。因许多个别行政法规早已将许多不利益行政处分列为“罚则”，而台湾地方制度法第26条亦已将许多不利益处分列为“处罚”之范畴。学理上则认为，台湾“大法官”创设“裁罚性不利处分”之概念，旨在将罚锾以外之不利处分，类比为“行政处罚”，希望能透过“处罚法定主义”之桥梁，证立系争规定有法律保留原则之适用。但自释字第443号解释理由书提出干预行政之“层级化法律保留”后，此一概念之重要性已逐渐淡化。换言之，“大法官”创设“裁罚性不利处分”之原因，在于欲建构行政行为应遵循法律保留之基础。但此一概念，却为台湾“行政罚法”第2条所援用。学说上另有认为以台湾之行政法制与作业情形，虽不必然仿效德国法将行政罚极度缩减为罚锾单一种类，但朝向“精简化”之方向修正，应属正途。
而大陆行政处罚之种类，除行政处罚法第8条第7款为概括条款外，前6款均为具体性行政处罚之种类，其立法上之列举，大致系按照大陆现有行政处罚在具体适用上之频率，予以划分及排列。亦为迁就现实之举，可能衍生之适用上疑义，恐将在所难免。
（三）现行规范中“秩序罚”与“秩序行政”之厘清
前述立法论上之争议，并未因台湾“行政罚法”之立法而息纷止争。前述承袭德国传统见解之否定说，看似在立法上未能取胜，但其已成功地将战场延伸到行政罚法第2条规定之解释与适用上：亦即试图还原第2条“其他种类行政罚”（前述“管制罚”）本应具有之秩序行政面貌，而立主应予限缩适用。
而在台湾司法实务上，亦有朝向前述“否定说”运作之趋势。例如台湾“司法院大法官”于释字第510号解释中，有关航空人员体检不合格之处分，认为“非涉裁罚性之处分”、另于释字第612号解释中，对于“清除、处理技术员合格证书”之撤销，大法官认为“乃为达成有效管理辅导公、民营废弃物清除、处理机构之授权目的，以改善环境卫生，维护国民健康之有效方法”，对照大法官在理由书中所言“……事后制裁已非达成防制环境污染立法目的之最有效手段”，似已将之与“裁罚性不利处分”相区隔。换言之，于本号解释中，认为“撤照”并非“裁罚性不利处分”，唯该号解释廖义男、王和雄、许玉秀“大法官”等之不同意见，则认为应属之。另外，台湾与大陆行政法就处罚种类之规定，颇有其近似性，均造成实务运作上界分之困难，以下先就台湾现行法部分为剖析，或可与大陆相关法制为对照比较。
1.台湾“行政罚法”第2条第1款：限制或禁止行为之处分
承上所述，秩序行政之基本目的，在于维护客观之行政法秩序，一方面具有干预之性质，于公共秩序及安全受有危险时，亦可能为“防御措施”而排除危险状态，故对于危险之防免（Gefahrenabwehr），实属典型之秩序行政性质。行政罚法第2条第1款所列之“限制或停止营业”、“命令停工”、“命停止使用”、“禁止行驶”、“禁止出入港口、机场或特定场所”、“禁止制造、贩卖、输出入”等限制或禁止为一定行为，其主要目的在于防免危险、回复行政秩序，而非制裁。此目的一旦达成，该类处分即不应存续。
2.台湾“行政罚法”第2条第2款：剥夺或消灭资格、权利之处分
“行政罚法”第2条第2款规定之“命令歇业”、“命令解散”、“撤销或废止许可登记”、“吊销证照”、“强制拆除”等剥夺或消灭一定资格或权利之处分，其规范之主要目的在于“回复行政秩序”。例如强制拆除某建筑物，系着眼于排除因该建筑物所生危险，并非以制裁为其目的。因此，该受拆除之建物应限于具有相当危险性者，否则该处分即不应存续。学说上认为，建筑物之危险性不存，为原拆除处分之消灭事由。。
3.台湾“行政罚法”第2条第3款
“行政罚法”第2条第3款“公布姓名或名称”、“公布照片”，其目的若是对受处分相对人为名誉上之贬抑，以制裁其过去违反行政法上义务之行为，则为“行政罚”之性质。另一方面，若此一作为之目的，在于确认或寻找该违反义务之行为人，则应属秩序行政之措施。惟学说上认为，此一作为次涉及加害人自我羞辱等损及人性尊严之手段，似有违背“宪法”第23条比例原则而抵触“宪法”之疑虑（“司法院大法官”释字第656号解释参照），因此基于“合宪解释原则”，应将此解为“秩序行政”方属合理。因此，法规中与危险排除无关之公布姓名、名称或公布照片规定，即有“违宪”之可能。
4.“行政罚法”第2条第4款：影响名誉之处分
“警告、告诫、记点、记次”之处分，通常系后续更为严重处分前之前置或先行程序，目的在于期许义务人得因而有所警惕，而于将来自行改正其行为，主管机关有时会并用“限期改善处分”，以确保行政秩序之回复，故应属“秩序行政”之性质。至于“讲习、辅导教育”则系于义务人违反行政法上之义务后，借由讲习、辅导等手段，期待其加以改正，属性上应非“处罚”。以台湾烟害防制法之“戒烟教育”为例，其本身并非行政机关对违反此等行政法上义务之人所科处之警告性处分与非难，目的在于教导儿童、青少年反烟、拒烟之方法。
5.台湾“政府采购法”第101条
“政府采购法”第101条规定：“机关办理采购，发现厂商有下列情形之一，应将其事实及理由通知厂商，并附记如未提出异议者，将刊登政府采购公报：一、容许他人借用本人名义或证件参加投标者。二、借用或冒用他人名义或证件，或以伪造、变造之文件参加投标、订约或履约者。三、擅自减省工料情节重大者。四、伪造、变造投标、契约或履约相关文件者。五、受停业处分期间仍参加投标者。六、犯第八十七条至第九十二条之罪，经第一审为有罪判决者。七、得标后无正当理由而不订约者。八、查验或验收不合格，情节重大者。九、验收后不履行保固责任者。十、因可归责于厂商之事由，致延误履约期限，情节重大者。十一、违反第六十五条之规定转包者。十二、因可归责于厂商之事由，致解除或终止契约者。十三、破产程序中之厂商。十四、歧视妇女、原住民或弱势团体人士，情节重大者。厂商之履约连带保证厂商经机关通知履行连带保证责任者，适用前项之规定。”于实务上衍生之疑义为：机关依政府采购法办理采购，发现厂商有该法第101条第1项各款情形之一，依该条规定通知厂商将刊登政府采购公报之行为，是否有时效规定之适用？
台湾“最高行政法院”101年度6月份第1次庭长法官联席会议决议，以“机关因厂商有政府采购法第101条第1项各款情形，依同法第102条第3项规定刊登政府采购公报，即生同法第103条第1项所示于一定期间内不得参加投标或作为决标对象或分包厂商之停权效果，为不利之处分。其中第3款、第7款至第12款事由，纵属违反契约义务之行为，既与公法上不利处分相连结，即被赋予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款为参与政府采购程序施用不正当手段，及其中第14款为违反禁止歧视之原则一般，均系违反行政法上义务之行为，予以不利处分，具有裁罚性，自属行政罚，应适用行政罚法第27条第1项所定3年裁处权时效。其余第13款事由，乃因特定事实予以管制之考量，无违反义务之行为，其不利处分并无裁罚性，应类推适用行政罚裁处之3年时效期间。”故原则上，除破产之事由（不可归责）外，其余皆为行政罚之性质。
6.台湾“证券交易法”第66条第2款
台湾“证券交易法”第66条第2款规定，证券商违反本法或依本法所发布之命令者，除依本法处罚外，主管机关并得视情节之轻重，命令该证券商解除其董事、监察人或经理人职务。而命券商解除其董事、监察人或经理人职务，是否为行政罚？
台湾“最高行政法院”认为，该条之立法目的系为增强对证券商之管理，防止违规与不法情事之发生，而赋予主管机关于证券商违反法令时，除依该法处罚外，并得视其情节之轻重，采取适当之措施或处分（“证券交易法”第66条第2款立法理由参照）。核其性质，乃为实现健全证券交易秩序，并保障投资之行政目的所为之行政管制措施，属于“管制性之不利处分”，此与行政罚法第2条所称之“裁罚性不利处分”，系以违反行政法上义务而对于过去不法行为所为之行政制裁不同，即非属行政罚法所指之行政罚，自无行政罚法第27条第1项裁处时效3年规定之适用（台湾“最高行政法院”2012年判字第165号参照）。
（五）秩序行政与秩序罚界限之重新建构
秩序行政与秩序罚之界限，经“行政罚法”第2条规定之混淆后，由前述台湾法院实务见解可知，系于行政罚、制裁性不利处分外，另行创设“管制性之不利处分”，试图于秩序行政与秩序罚的混沌中，杀出一条血路。学说上则主张，立法者误将“裁罚性不利处分”写入法典成为法律用语，若要免造成混淆，允有必要另创“制裁性不利处分”一词及概念，以资区隔，并筛选稀释出属于处罚性质之不利处分，作为启动行政罚之枢纽，“行政处罚”之内涵，包括社会秩序维护法上之“拘留”、罚锾、滞报金、怠报金、一定期间之停业或停止特定行为（不以改善或排除特定危险为必要条件）、剥夺资格或权利（不以改善或排除特定危险为必要条件或无回复之可能者）。例如医师法第28条之4：“医师有下列情事之一者，处新台币十万元以上五十万元以下罚锾，得并处限制执业范围、停业处分一个月以上一年以下……”，其中“停业处分”不以该违法之医师是否改善为前提，而是其曾有为法行为之“代价”，故作为一种处罚手段（一定期间之停业或停止特定行为）。医师法第28条之4之“废止医师证书”，为“剥夺资格或权利”之处分。反之，如“证券交易法”第59条第1项规定：“证券商自受领证券业务特许证照，或其分支机构经许可并登记后，于三个月内未开始营业，或虽已开业而自行停止营业连续三个月以上时，主管机关得撤销其特许或许可。”其中之“撤销”虽具有剥夺权利之法律效果，但该证券商仍得再次申请，即不属之。
台湾“行政法院”之见解，系试图重新界定秩序行政之范畴，透过“制裁性不利处分”，将过去属于秩序行政，却因“行政罚法”第2条而划归为行政罚之领域，逐步予以收复。而学理上则从另一个方向，亦即以“制裁性不利处分”概念，限缩“秩序罚”之范畴，而阻其借由台湾“行政罚法”第2条规定而任意扩张。虽然方向不同，但却目的同一：旨在确保行政机关之秩序行政手段，不因“行政罚化”质变，进而影响行政目的之达成。
四、结论
“行政罚法”第2条的立法，犹如深入清澈河流的渔夫之手，混淆了一池清水：井然分明的秩序行政与秩序罚。若任令其混浊，将使行政机关之秩序行政手段平白添加本不应有的主观要件，而难以达成行政目的。试想，若连行政机关主动撤销一违法之行政处分（如台湾行政程序法第117条规定），皆须证明当事人主观上的故意过失，行政权将如何运作？长此以往，行政目的如何达成？人民权利又如何确保？面对这一潭浑水，又有谁能从中得利？因此，本文对于台湾“行政法院”及学理，就回复“行政罚”、“秩序行政”概念应有面貌之努力，深表赞同。相关见解，或可作为《行政处罚法》第8条解释与适用上之参考。
就文首设例一部分，某甲之主张并无理由，因“令某甲拆除该铁架”之行政作为属秩序行政之性质，与罚锾处分并不构成一行为二罚。设例二中某丙之主张亦无理由，其理在于土地所有权人对于土地环境之保持及清除义务，为“状态责任”，主管机关对之课付之清除义务（包括代履行后代履行费用之收取），为秩序行政，不以其具有主观上故意过失违反行政法上义务为要件。
