登陆注册
48794400000128

第128章 公法人路径下平潭实验区管委会组织架构的思考(1)

于静涛、陈明添

福建江夏学院法学系副教授

福建江夏学院法学系教授

2011年11月,国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》(以下简称《总体规划》)以来,平潭综合实验区各项事业的发展已逐步走入了快车道。而《总体规划》中提出的“将平潭建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”的构想也随之迎来更加审慎的路径选择。平潭综合实验区应如何构建?如何发展?“五个共同”理论应如何实现?实验区治理机构——管委会应采何种模式建立等,都成为亟待解决的问题。本文拟就平潭综合实验区管委会构建进行探究与思考。

一、“共同管理”背景下的平潭综合实验区及其管委会角色诉求

平潭综合实验区管委会构建的特殊意义在于管委会是实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体,故而,我们的研究也必须围绕着两岸“共同管理”这一背景展开。以平潭综合实验区为试点实现两岸共同管理的交流合作新模式之构想初见端倪于2009年5月国务院下发的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》。在《意见》首次提出,“在现有海关特殊监管区域政策的基础上,进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域,实行更加优惠的政策”。其后不久的2010年4月,国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》。《规划》中设“建设两岸合作的平潭综合实验区”专节,从“探索两岸合作新模式”、“构建两岸经贸合作特殊区域”、“建设两岸同胞的共同家园”三方面,定位了平潭综合实验区于两岸深度合作方面承载的特殊功能(该《规划》已于2011年3月由国务院正式批准)。

在2011年11月由国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》中,更是将两岸共同家园构想具体化为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的“五个共同”理论。沿着以上政策线索,可以逐渐清晰地作出界定——基于其特殊的发展定位和功能预期,“共同管理”背景下的平潭综合实验区本身就将成为区别于“经济特区”、“开发区”、“国家综合配套改革试验区”等以往中国任何特殊区域的“实验区”。平潭综合实验区这个特殊区域所应承担的历史使命应具体体现为以下三方面:1.微观层面——促进两岸经贸交流,提升两岸经济发展潜力。通过对平潭岛的开放开发加强两岸经贸往来,既促进台湾经济向外向型发展、实现与大陆经济的产业对接,亦带动平潭、福建、海西乃至全国各涉台地区经济的发展。2.中观层面——逐步探索两岸先经后政、先易后难的区域合作新模式。能够以区域合作为路径,适度回避政治敏感问题,全方位、多形式地实现两岸经贸、文化乃至某些政治层面的合作。3.宏观层面——成为和平解决台湾问题,早日实现祖国统一的实验平台。借助平潭综合实验区这块试验田去创造一国两制下两岸对话、合作、融合的一系列新模式,逐步实现双方意愿的对接;通过创新政策、创新制度来进一步展示中央政府解决台湾问题的善意、勇气和智慧,从而对促进祖国和平统一大业的早日实现作出贡献。对实验区如此之高的功能诉求,决定了作为实验区常规管理机构的平潭管委会之性质定位与组织结构必将不能与其他特殊区域管委会相提并论。

在笔者看来,除了应具备其他特殊区域管委会已有的、日常经济、社会事务管理职能外,平潭管委会还应当承担以下三个特殊角色:1.两岸平潭合作事项对话的组织者。按照已获国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》的设想,在平潭实验区要实现两岸产业的深度对接,要推动两岸投资自由贸易化,推进两岸多种形式的民间交流合作,要积极承接台湾产业转移,努力建设依托台湾、面向大陆的两岸合作低碳经济示范区。以上这些设想只有在两岸相关实体充分协商对话的基础之上才有可能完成。而对两岸相关具体合作事项的对话主体、对话层次、对话方式、可协商范围的确定等都离不开平潭管委会的组织、扶植。2.两岸合作资源的整合者。2008年以来,随着台湾岛内政治环境的变化,两岸关系进入了前所未有的和平稳步发展时期。两岸直接、全面三通的实现,以“扩大民间交流、加强两岸合作、促进共同发展”为主题的海峡论坛的举办,两岸ECFA协议的签署等都是在这一时期形成的两岸合作交流的宝贵成果。如何将这些来自经济、文化、政治、社会等各个方面的成果有机整合起来,并在此基础上形成合力,以平潭为实验区建设两岸“共同家园”,亦是平潭管委会所应承担的主要职能。3.平潭综合实验区“共同”决策平台的提供者。《平潭综合实验区总体发展规划》提出积极探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式的构想,实现这“五个共同”的基础即是要提供两岸对平潭综合实验区开发事项的共同决策平台。这一平台的提供和运作者,应主要由平潭综合实验区管委会来担任。

面对平潭综合实验区的特殊定位和由此产生的对平潭管委会的特殊角色诉求,似乎无法在我国现有制度范畴内完成平潭管委会的组织架构。我国行政组织法当中没有关于“综合实验区管委会”的相关规定,也不适宜将平潭管委会当做一级人民政府或一级人民政府的派出机关、派出机构来处理。历史使命诉求下的平潭管委会必须是一个具有强大管理职能但政府色彩大大削弱的组织。因此,笔者建议借鉴域外的公法人制度架构平潭管委会。

二、典型性国家的公法人制度略述

大陆法系国家习惯于将法人区分为公法人与私法人。其中公法人一般是指为满足公众需要、增进公共福利而设立的法人。以这种区分为基础,法国、德国甚至于作为英美法系国家的英国都逐渐形成了相应的公法人制度。

(一)法国

在法国,行政主体概念基本等同于公法人概念。其公法人分为三类:其一是国家,其二是对地方性行政事务具有决定权力,并承担相应义务和责任的地方团体,其三是以实施公务为目的而成立的公共设施或公共机构,我国一般将之译称为公务法人。法国本来并没有独立的公务法人(公共机构)概念,公务法人常常同公法人概念混淆使用。1856年法国民事最高法院的一个着名判例后,公务法人就用以特指国家及地方自治团体之外的其他公法人。法国的公务法人分为国属、省属和市镇属的三个级别:国属公务法人包括国家医疗单位、公立教育机构、农业及商业机构、与公共工程相关的机构、与银行和经营业务相关的机构、荣誉勋位团和国家铁路的行政管理机构,省属公务法人如公立疯人院、乞丐收容所,市镇属公务法人包括医院和收容所、济贫所、初等教育基金会、市镇分区、市镇联合会、各劳工联合会、市镇博物馆、温泉或气候疗养企业。

二战以后,随着行政社会化程度的不断提高,法国的公法人制度也逐步健全和完善起来。其中以公务法人的发展最为显着,国家大量采用由公务法人来实施行政分权后的部分职权的方式来完成公务。这种背景下的公务法人具有以下几个特点:第一,公务法人属于公法人的一种。法国在理论上将公法人分为一般公法人和特别公法人。其中一般公法人指的是国家和地方团体,而特别公法人则指公务法人。因此,公务法人是公法人的一个特殊的类别。第二,公务法人具有独立的法律人格,享有自己的财产,能以自己的名义行使公共权力,参加诉讼。第三,公务法人基于行政事务分权而产生,因而承担的公共事务大都以非地域性的行业或领域为基础,但有时也可以地域为基础。如法国早期的大区以及市镇联合体组织等就是以地域为基础的公务法人。

(二)德国

在德国,公法人概念项下又包括了公法社团、公法财团和公营造物三个子类。公法社团是指由一定成员依据公共目的而组成的不因成员更替变化而变化的团体。如联邦、州、乡镇、乡镇联合体、律师公会、医疗保险组织协会、教会等都属于公法社团。公法社团具有如下特点:第一,依公共目的而设立,以执行公务为基本任务。第二,由一定成员组成,但团体本身不受成员更替变化的影响。第三,具有自治行政权。能够制定自治规章并享有自由度很大的执行权。第四,接受国家法律监督。

公法财团是指依据公法、通过捐助等行为而设立的,利用一定的资金或物质来实施公务、追求公益的财团。德国目前财团法人已经相对较少,主要为一些基金会和其他公益财团,如普鲁士文化资产财团法人、协助残障儿童财团法人、联邦总理威尔布朗特财团法人等。财团法人的特征有:第一,必须有设立人的捐助行为才能得以成立,是以金钱而非人员为支撑。第二,公法财团是因其财产捐助行为而被国家赋予公法人的地位的。公营造物是指为了达到一定的行政公务目的,以人和物有机结合所组成的公法人。联邦银行、德意志图书馆、联邦铁路局、联邦邮局、地方自治团体所属的学校等都属于公营造物。与公法社团及公法财团不同,公营造物具有以下特征:第一,公营造物是人(行政人员)与物(公共设施)在法律意义上的虚拟结合。第二,依据行政主体专为公营造物制定的法规而设立。第三,公营造物与其利用者之间形成任意或强制利用关系,利用者有权据以请求公营造物提供一定的给付。

(三)英国

英国的公法人概念范畴较为狭小,实际只相当于法国的公务法人或德国的公营造物。英国的公法人机构也是在二次世界大战后才迅猛发展的。因为“这时出现的大量新型公共事物事务已不适宜由传统的行政部门去处理,如国有化企业的经营、社会福利政策的推行,不得不设立一些新型机构,于是公法人的组织便广泛流行”。英国的公法人分为工商企业公法人、行政执行公法人、独立监管公法人、咨询性公法人四类。

同类推荐
  • 反腐与走向现代治理

    反腐与走向现代治理

    聚焦两会,各路权威专家聚焦两年反腐成果,破局现代治理新思路。大规模反腐败能否破权贵除恶政?中国政治体制改革路在何方?
  • 马克思《人类学笔记》研究读本

    马克思《人类学笔记》研究读本

    《人类学笔记》与《黑格尔法哲学批判》(亦可称《克罗茨纳赫笔记》)、《巴黎笔记》等一样,是马克思“重要著作”之一。但长期以来,《人类学笔记》并没有得到与其它两个笔记相同的重视和关注,更缺乏文本-文献学研究范式的解读。本书是国内外第一本以文本-文献学研究范式、社会哲学理解模式全面解读《人类学笔记》的学术著作。本书将《人类学笔记》置于和谐社会建构理论的学术谱系之中,阐明了其相同的问题域和重要的现实价值。本书的研究对象主要集中在四个方面:文献摘编、历史考证、研究状况、当代解读。
  • 治术

    治术

    怎样为官?怎样才能做好官? 本书从《资治通鉴》《史记》《左传》《论语》《孟子》等中华传统典籍中精选了390余则历史故事,旨在为官员提供向历史学习的资料,向历史要观念、要经验、要成果。 唐太宗李世民曾把历史比作一面镜子,说它照出了兴衰更迭。其实兴衰不仅是朝代,也包括个人命运。读历史,联系自己,可以达到正衣冠的效果。 本书从威望、奖惩、利用、做势、同盟、控权、无为、经权、决策等9个方面介绍了古代的治政之术。术是一门学问,治政、生活、工作、交往、经营、战争等都离不开术。治术是理政的必要手段,是官员必备的一种能力。
  • 建设学习型党组织必读经典

    建设学习型党组织必读经典

    本书从政治、经济、哲学、党史党建、历史、科技、文学、艺术、国际等领域,精心推荐了80部各学科领域的经典代表著作。
  • 论道中国发展——金帝雅论坛实录

    论道中国发展——金帝雅论坛实录

    本书是西南财经大学发展研究院李晓西教授主持,在北京金帝雅酒店召集国内官产学界高层人士和著名专家学者畅论国际国内经济形势和政策(是谓金帝雅论坛)之实录文集。目前一共举办了十次。包括宏观经济分析、经济市场化、中国经济发展方式转变、科技战略、绿色经济、西部大开发回顾与展望、气候与经济、交通现代化、创新机制体制、文化体制改革与创新。真知灼见,精彩纷呈,极有价值。
热门推荐
  • 画龙点睛系统

    画龙点睛系统

    推书:《我在火影开直播》穿越异界,觉醒职业者,进入妖魔塔无限打怪升级爆装备。秦天羽激活画龙点睛系统,召唤神秘龙类。迅猛龙,霸王龙,地行龙,双足飞龙,骨龙、超神巨龙....做城主、灭魔兽、探宝塔、成就第一满级强者,无敌于天下!
  • 我真的不会了

    我真的不会了

    第一次知道李纤的时候,吴泽汶就在想,这个女生怎么这么可爱。第二次和李纤聊天的时候,他们俩已经成为了情侣关系。……26的吴泽汶想,自己24岁的时候怎么这么糊涂,放开了李纤的手,并且没有第一时间拯救这段关系。虐妻一时爽,追妻火葬场。全文半甜半虐,文笔不好,真实故事+自己幻想的后续男女主身心健康半娱乐圈无玛丽苏原创勿喷如有雷同那我也不知道咋办
  • 我的鬼刃

    我的鬼刃

    鬼刃出世,落剑成名!人剑合一,叱咤江湖!
  • 天灾的世纪

    天灾的世纪

    “怎么,没见过端着加特林的法师吗?”“我的确是法师,但这跟我拿着大刀砍人有什么联系吗?”穿越到这个世界的韩默,发现自己并没有系统,也没有老爷爷,他的金手指居然是......
  • 斗罗之我是蛛皇

    斗罗之我是蛛皇

    唐三,曾经其实想要杀了你,但后来给过你机会,但你却不懂得珍惜,呵呵。苏苏不要生气......呜呼呼,苏苏不要我了。......苏苏看....还记的我们的约定吗?嗯,那请你守护这里...嗯,我会的。玖儿哥哥,放过他好不好。我想起来了....呵呵..我没有过去....雨浩,我好像在他身上感受到了一丝似曾相识的气息......
  • 第三天子

    第三天子

    藩镇割据,攻伐不断,重生为大唐嫡长孙的李纯,怎能甘心命运被他人所握,权柄被他人所窃,李唐王朝最后的挣扎,是沉沦毁灭还是中兴再创盛唐?
  • 重生最强大帝

    重生最强大帝

    【热血爽文,永久免费!】白帝重生,遨凡间,踏九天,碾碎一切蝼蚁!做世间唯一的大帝!
  • 天行

    天行

    号称“北辰骑神”的天才玩家以自创的“牧马冲锋流”战术击败了国服第一弓手北冥雪,被誉为天纵战榜第一骑士的他,却受到小人排挤,最终离开了效力已久的银狐俱乐部。是沉沦,还是再次崛起?恰逢其时,月恒集团第四款游戏“天行”正式上线,虚拟世界再起风云!
  • 豪门俏佳人

    豪门俏佳人

    襁褓时就被双亲舍弃,有什么关系,二十几年浑浑噩噩也过来了;初恋情人被姐姐横刀夺爱,有什么关系,新时代女性还能放弃大片森林?被亲爱的外公沦为“政治婚姻”的牺牲品,更有什么关系,任他秦氏二公子如何霸道混蛋无耻流氓,我堂堂卿家二小姐兵来将挡水来土掩,在哪里跌倒就在哪里躺下!————————————————————————————————此文不虐,欢迎点击,同喜同乐,勿吝推荐,若得人心,随意留爪。。。新手新作慎拍~~~~~~~~~~~哦也~~~~~~~~~~~~~丽娘的另一本新书《梦彻兰歌》新鲜出炉,欢迎点击、推荐、收藏!感谢梵洛和璃盏制作的精美封面~~~~~~~~~~~撒花~~~~~~~~
  • 苍穹帝域

    苍穹帝域

    天书现,血脉醒。一人一剑破苍穹。意外的穿越,却难忘家乡的故土。不断争战,穿过无数宇宙只为回家。时过境迁,家乡竟然变成了苍穹间顶尖霸主。争战却因他的回归,再次而起。看少年如何傲世千穹万宇