黄磊、王书娟
福建省人民政府法制办公室行政复议处副处长
福建江夏学院法学系副教授
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。在社会管理创新过程中，行政复议制度发挥着化解行政争议、定纷止争的重要作用，是解决行政争议的主渠道。为了完善行政复议制度和机制，最大程度地发挥其作用，从2008年开始，国务院法制办公室部署在部分地区开展行政复议委员会试点工作。福建作为试点地区之一，目前正在研究推进。试点过程中，除了要汲取大陆其他地区试点的工作经验外，海峡对岸的台湾地区相关制度的实施经验也很值得研究借鉴。笔者根据掌握的资料，拟以台湾诉愿审议委员会的设置及运行模式为视点，就做好福建省行政复议委员会试点工作提出设想，以期抛砖引玉，加强两岸在行政救济制度方面的交流与借鉴。
一、台湾诉愿审议委员会的设置
在台湾，与大陆行政复议相似的制度为“诉愿”制度。台湾现行诉愿制度，可追溯到1930年制定的“诉愿法”。当时的“诉愿法”只有14条，比较简约。其后，“诉愿法”经1937年、1970年、1979年、1995年、1998年、1999年和2000年七次修改。现行的“诉愿法”是在2000年修改基础上颁布实施的，共101条。
根据“诉愿法”第二节管辖之规定，不服“乡（镇、市）公所”之行政处分的，向“县（市）政府”提起诉愿；不服“县（市）政府所属各级机关”之行政处分的，向“县（市）政府”提起诉愿；不服“县（市）政府”之行政处分的，向“中央主管部、会、行、处、局、署”提起诉愿；不服“直辖市政府”之行政处分的，向“中央主管部、会、行、处、局、署”提起诉愿；不服“中央各部、会、行、处局、署”之行政处分的，可向“主管院”提起诉愿；不服“中央各院”之行政处分的，可向“原院”提起诉愿。这样，台湾地区诉愿机关的数量基本上可以计算出来。据有关学者统计，台湾地区共有60个诉愿机关：在“中央”一级，共有“行政院”及各部等34个诉愿机关；在“地方”一级，共有“省、市、县政府”26个诉愿机关。台湾地区诉愿机关办理案件一律采取诉愿审议委员会的形式。“诉愿法”第五十二条规定，各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会；“诉愿审议组织规程及审议规则，由主管院定之”。据此，台湾“行政院”专门制定了“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”和“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”。其他“院”也制定有相关规则。各有权的“政府”也相应制定了有关规则。比如，台北市政府订立了“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”，高雄市政府订立了“高雄市政府诉愿审议委员会设置要点”。
综合上述相关规则，台湾诉愿审议委员会的设置有如下三个特点：
（一）诉愿审议委员会是政府的内设机构，是诉愿事件的承办单位，不具有独立机关的地位，其行为均以所属政府的名义作出。“诉愿法”第八十九条要求，诉愿决定书应当载明“决定机关及其首长”。显然，这是要求诉愿审议委员会所作决定以“政府”名义对外。同样，“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第八条规定：“诉愿决定书、诉愿撤回之准驳，均以府文行之，其他公文得以本会名义行之。”“高雄市政府诉愿审议会设置要点”第六条第一款规定：“诉愿决定书、诉愿案件之撤回、移转管辖及勘验调查，均以本府名义行之。”
（二）诉愿审议委员会在内部组织上具有相对独立性，独立承办案件。诉愿审议委员会与所属“政府”之间存在着相对独立性或者说是权威性。所属“政府”一般不干涉诉愿审议委员会的办案，尊重诉愿审议委员会的决定。虽然“诉愿法”没有明确诉愿审议委员会委员独立行使职权的保障，但“诉愿法”第五十三条、第五十四条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”“诉愿审议委员会审议诉愿事件，应指定人员制作审议纪录附卷。委员于审议中所持与决议不同之意见，经其请求者，应列入纪录。”换言之，行政机关首长“均不得影响独立判断”。相关制度也体现了这种认识。如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第二十八条规定，决定书以本机关名义行之，除载明决定机关及其首长外，并应列入诉愿会主任委员及参与决议之委员姓名。“高雄市诉愿审议会设置要点”第六条规定，诉愿决定书除载明决定机关及市长外，并应列入本会主任委员及参与决议之委员姓名。据有关学者观察，在马英九担任台北市市长期间，“诉愿决定虽然名义上是台北市政府作出的，马英九要签名，但是事实上，诉愿委员会讨论案件或者经过口头审理案件后作出的诉愿决定，马英九从未否决过，完全是照单全收”。也就是说，“行政首长放手让诉愿委员会以自己的名义裁决案件”。
（三）诉愿审议委员会的组织规则及审议规则较为独立。“诉愿法”第五十二条第三款规定：“诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定：各机关应依其业务需要订立诉愿会编组表，列明职称、职等、员额，报经“行政院”核定后实施，专职人员“于本机关预算员额内匀用”。“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第四条规定：“本会置主任秘书、专门委员、组长、秘书、编审、专员、分析师、组员、办事员及书记。”第七条规定：“本规程所列各职称之官等职等及员额，另以编制表定之；各职称官等职等，依职务列等表之规定。”据有关学者观察，“台北市政府的诉愿委员会配有专职工作人员作为办案人员”，“均为法律专业毕业，需要通过考试或者遴选才能进入诉愿审议委员会”。可见，台北市政府诉愿审议委员会与政府法制局并不是同一批人员，而是有自己独立的办事人员和独立的办事机构。这也反映了设置诉愿审议委员会的初衷之一在于解决诉愿办案人手不足、独立性不够的问题。“惟过去县（市）级政府仍未普遍设置，由秘书室法制股人员兼办”，“非专设诉愿承办单位，恐不易应付也”。故而要求成立专门诉愿审议委员会，并有专门机构、专门人员从事案件办理。
二、诉愿审议委员会委员的构成及选聘
大陆之所以开展行政复议委员会试点，目的之一就在于吸收社会力量参与相关案件办理，提高行政复议的公信力和权威性。因此，委员的构成决定了行政复议委员会的独立性和权威性。目前，大陆开展试点的地方都很重视委员的选聘，均以“政府主导、社会参与、专业保障”为指导原则。但具体到委员的构成和选聘，则不同地区又有差异。台湾在这方面由于有“诉愿法”的统一规定，因此，台湾诉愿审议委员会委员的构成及选聘则相对统一。
（一）委员分类。“诉愿法”第五十二条规定：“诉愿审议委员会，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”据此，台湾诉愿审议委员会委员实际上包含两部分人员：一部分是行政机关内部人员，即“本机关高级职员”；另一部分是不少于总人数二分之一的社会人士。总体来看，尽管各行政机关诉愿审议委员会员组成人数不同，但大致都是由这两部分人员组成。比如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定，诉愿会置委员五人至十五人，委员由机关首长就本机关高级职员调派专任或兼任，并遴聘社会公正人士、学者、专家担任；社会公正人士、学者、专家担任不得少于委员人数二分之一。“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第二条规定：“本会置委员十二人至十五人，除主任委员及副主任委员为当然委员外，余由本府就所属各局、处、会之高级职责派兼之，或遴聘社会公正人士、学者、专家担任，其中社会公正人士、学者、专家不得少于委员人数二分之一。”“高雄市政府诉愿审议会设置要点”第二条规定：“高雄市政府诉愿审议会置委员九人至十三人”，“除法制局局长、副局长为当然委员外；其他委员由本府就社会公正人士、学者专家及本府人员聘（派）兼之；其中社会公正人士、学者、专家不得少于委员人数二分之一”。而据高雄市政府法制局网站介绍，高雄市政府的诉愿委员除主任委员外，政府内部人员两名，政府外的社会人士十位，其中学者两名，会计师一名，律师两名，法院五名。这样设定的目的，显然有利于减少民众官官相护的疑虑。
