王榕
福建江夏学院教师
行政诉讼是解决行政争议的方式，在行政诉讼中占有极其重要的地位。当今世界各国，无论是实行资本主义制度，还是实行社会主义制度，都提倡依法行政，建立法治政府。依法行政必须有制度上的保障，行政诉讼是实现依法行政的最有力的保障，当代文明国家都建立行政诉讼制度，但由于历史条件不同，社会发展情况各异，行政诉讼制度亦出现许多差别。由于历史原因，中国大陆和台湾地区的行政诉讼制度也存在很大差异，本文主要从以下几个方面进行比较。
一、行政诉讼体制的比较
世界各国在行政诉讼的体制方面，分为法国式的分离制和英美法系的合并制两种。分离制，就是在普通法院之外，另设审理行政诉讼案件的“行政法院”。所谓合并制，是指不在普通法院之外设立独立的“行政法院”，行政诉讼案件由普通法院中的行政审判庭进行审理。中国大陆的行政诉讼制度正式建立于1990年，建立时间不长，行政诉讼案件由普通法院的行政审判庭审理。专门人民法院（如军事法院、铁路运输法院、海事法院）不受理审查和执行行政诉讼案件，人民法庭也不受理审查和执行行政诉讼案件。
现在适用于台湾的“行政诉讼法”颁行于1933年，其后经过六次修订，已日趋完善，修正的“行政诉讼法”于1998年通过，2000年7月1日正式实施。台湾地区行政诉讼体制采用的是德国式的行政法院体制。“行政法院”隶属于司法系统，而不隶属于“行政院”，有利于公正地审理案件，因此，在行政诉讼案件裁判权是司法权的组成部分这一点上，大陆与台湾是一致的。
大陆行政审判机关实行四级二审制，即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖以下第一审行政案件：1.确认发明专利权的案件，海关处理的案件。2.对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。3.本辖区内重大复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大复杂的第一审行政案件。据相关资料统计，大陆目前有基层人民法院2700多个，中级人民法院300多个，高级人民法院30多个。人民法院的设置是与地方各级行政区划相对应的，方便了“民告官”案件的受理、裁决和执行。
台湾地区“行政法院”隶属于“司法院”，主管行政诉讼审判事务。目前，“行政法院”分“高等行政法院”和“最高行政法院”，即高雄高等行政法院，台中高等行政法院和台北高等行政法院。高等行政法院是行政案件的初审法院，负责审理两类案件：一是不服诉愿决定或法律规定视同诉愿决定而提起的诉讼；二是其他依法律规定由高等行政法院管辖的案件。台湾地区只有一所“最高行政法院”，设在台北。“最高行政法院”主要有两类职权：一是审判权，“最高行政法院”负责审理不服高等行政法院裁判而上诉或控告的案件，以及其他依据法律规定由其管辖的案件。二是形成判例法的权力。即“最高行政法院”对自己在裁判中所持的法律见解，认为有必要形成判例时，应依法定程序形成判例。在不影响“行政法院”审判权之独立性下，司法机关首长对于所属法院享有司法行政监督权，而“行政法院法官”之遴选与审查，应注意其经验与行政法学的素养，“行政法院”法官任用后，每年应办在职进修，以充实行政法学及相关专业素养，提升裁判品质。
实行行政审判庭体制，大陆审判体制长期发展的结果，但是目前面临许多困境：行政案件起诉难；审理时法院对于行政机关的不独立，法官的不够独立，或者由于专业知识的缺乏，判决时难以达到公正。面对越来越多的行政干预，笔者认为应建立直属于最高人民法院的行政法院，行使行政案件的审判权，不受最高人民法院以外的任何国家机关、组织和个人的干涉，同时，要借鉴台湾地区有关严格选拔、任用法官，以及对法官进行经常性的在职进修，提高专业素养的做法，建立一支高素质的司法队伍。
二、行政审判组织的异同
审判组织是指具体行使国家行政审判职能的组织。当前，世界各国行政审判的运作有两种形式，一为独任制，一为合议制。独任制是由一个审判员代表审判机关行使行政裁判权。合议制则由3人以上的单数组成合议庭审理行政案件。
大陆的行政审判组织包括行政审判庭、合议庭和审判委员会。合议庭是行政审判的基本组织，合议庭的组成人员为3人以上单数，依少数服从多数原则对案件进行审理和裁判。大陆在行政审判中，无论是一审还是二审都采用合议制，不同的是，一审可以由审判员组成合议庭，也可以由审判员和人民陪审员组成合议庭，但未对审判员和陪审员的比例作规定；二审中必须由审判员组成合议庭，体现了司法权对行政权的尊重。重大疑难案件由各法院的审判委员会讨论决定，审判委员会在目前的行政审判中起着较为重要的作用，但这一制度的弊端也不少，应对之进行改革，防止并力求克服审者不判、判者不审可能带来的问题。
台湾地区“行政法院”的审判组织形式包括独任制和合议制。高等行政法院在简易程序中实行独任制，由一个法官主审，根据台湾地区“行政诉讼法”第229条的规定，简易程序主要适用于小数额的公法上财产关系的诉讼和较轻微的行政处分，即：（1）因税捐课征事件涉讼，而核定征收的税额在新台币3万元以下的案件；（2）因不服行政机关作出的新台币3万元以下的罚款处分而提起诉讼的案件；（3）其他关于公法上财产关系的诉讼，并且标的额在新台币3万元以下；（4）因不服行政机关作出的告诫、警告、记点、记次或其他相似的轻微处分而涉讼的；（5）根据法律的规定应使用简易程序的案件。高等法院除在简易程序中采用独任制外，都采用由3个法官组成的合议制形式。“最高行政法院”一律采用5个法官组成的合议制形式，另外，大陆实行人民法院独立审判制，台湾实行的则是法官依法独立审判制。
笔者认为，对一些简单的行政案件，实行简易程序，由一个审判员独立行使行政审判权，能够避免行政案件久拖不决，久拖不结的弊端，迅速解决纠纷，提高办案效率。大陆应当借鉴台湾行政案件初审中的简易程序中的独任制，进行进一步的探索、创新，完善大陆的行政审判组织。
三、行政诉讼受案范围和行政诉讼类型的异同
行政诉讼的受案范围大约有三种基本模式：概括式、列举式、混合式。一般认为大陆现行《行政诉讼法》使用的是概括加列举的混合模式：《行政诉讼法》第2条属于概括式的规定，而第11条和第12条以及《若干解释》则从正反两面作了列举式的规定。
台湾地区采用的是概括式。台湾地区“行政诉讼法”第一篇第一章是“行政诉讼事件”，旨在回答行政诉讼的受案范围，然而，该法并没有对“行政诉讼事件”的含义和范围进行说明，只是在第2条规定“公法上之争议，除法律另有规定外，得依本法提起行政诉讼”。这里的法律是“立法院”通过“总统”公布的规范性文件；目前，“其他法律有特别规定”的公法争议，主要指下面10部法律提到的10类争议：（1）“国家”赔偿争议（“国家赔偿法”第11条和第12条）；（2）冤狱赔偿争议（“冤狱赔偿法”第4条和第5条）；（3）选举罢免争议（“公职任用选举罢免法”第101条、第103条、第106条、第108条）；（4）公务员惩戒争议（“公务员惩戒法”第18条以下）；（5）交通违规争议（“道路交通管理处罚条例”第88条和第89条）；（6）社会秩序维护法中发生的争议（“社会秩序维护法”第55条以下）；（7）律师惩戒争议（“律师法”第41条和第47条）；（8）“立法院”、“行政院”、“司法院”、“考试院”、“监察院”之间的争执等（“宪法”第44条等）；（9）“司法院”“大法官”有权解释的事项的范围争议（“司法院大法官审理案件法”第4条）；（10）“中央”与地方及地方之间的权限争议（“地方制度法”第77条）。
比较台湾地区和大陆的行政诉讼案件的受案范围，本人认为，台湾地区采用概括式，受案范围极其广泛，不仅可以受理直接利益受到侵害的行政争议案件，而且可以受理间接利益受到侵害的行政争议案件，大陆目前采取的所谓混合模式是存在逻辑上的漏洞的，形成了受案范围的灰色地带，使适法者和执法者在实践中处于两难的境地，对某些行政行为是否能够进行审查无从判断。一方面产生了法律适用的随意性问题；另一方面，如此之大的自由裁量权，使规避法律成为可能，腐败问题由此产生。
在诉讼法学领域，类型化是最基本的研究方法之一，其目的是：“按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结，以为相应诉讼救济途径的设计或者诉讼体系漏洞的弥补奠定社会实证基础。”行政诉讼的类型又称为行政诉讼的种类，意指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态”。理想的行政诉讼制度应当区分不同的行政诉讼种类对症下药，才能达到最佳的司法效果，可以说，一个国家或地区行政诉讼类型的多寡及其设置的科学与否直接影响到其公民行政诉权的保护以及法院司法功能的实现。
行政诉讼的类型化已经成为一种世界性的现象，遗憾的是，中国大陆现行《行政诉讼法》及其司法解释并未对行政诉讼的类型作出明确规定，仅涉及行政诉讼的判决形式。根据《行政诉讼法》第54条的规定，中国大陆行政判决的基本类型包括维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等，此外，最高人民法院的司法解释又结合行政诉讼司法实践的发展，增加了确认判决和驳回原告诉讼请求判决的两种判决形式，按照境外有关行政诉讼种类划分的一般标准，中国大陆行政诉讼有被害人之诉和利害关系人之诉，而没有公众之诉和公益之诉，因此只有主观诉讼，没有客观诉讼，维持判决、撤销判决、变更判决可以归类于形成之诉，履行判决可以归于给付之诉，再加上确认之诉。
