三、法治的法律内容要素
1.法律可循
公众必须能够使其行为与法律规则的要求相符合。这是对法律内容之边界的消极限制。法律所规定的义务应当是可能被履行的，也就是说义务必须是可能做到的。富勒说，人们通常认为，任何神智健全的立法者，甚至邪恶的独裁者，也不可能制定一项要求人们去做不可能做到的事情的法律，但现实生活却与此相反。立法者善意地制定出来的法律，也可能对公众提出不切实际的要求，就像一位好老师对其学生提出超出其能力的学习要求。但是，如果立法不切实际，政府官员就会面临这样的困境：要么强迫公民为其不可能为之事，以至于造成严重的不正义；要么对公民违法视而不见，从而削弱对法律的尊重。因此，法律规则的制定必须以社会实际条件为依据，使规则的接受者能够使其行为与规则相符合。
2.法律必须尊重和保障人权
法律只有充分尊重和保障人权，只有肯定人在法律上的主体地位，而不是把人当成无足轻重的客体或实现某个目的的工具与手段，法律的存在才是有价值的、合法的，才能说是真正的法治。这是对法律内容的积极要求。关于人权的具体内容，主要包括两个方面。一是对个人公民和政治权利的切实保障，即尊重和保护公民的人身自由、人格尊严、民主权利和自由，使其免受政府公权力的不当干涉。这些权利包含在传统的自由主义理论之中，意在防止政府的专制，为政府的权力设定边界，使个人能够自由地按照其意愿从事行为，其实质是要求政府有所为有所不为。二是政府有责任实现个人的“社会福利权利”，即政府负有帮助个人实现更好的生存和生活条件的积极义务，包括实现某种形式的分配正义。政府有责任创造适当的社会、经济、教育和文化条件，以使个人能够实现自己的正当愿望和尊严。因为对文盲来说，言论自由毫无意义；无知的选民所拥有的投票权必定蜕变为蛊惑人心的政客实施专政的工具；免受政府干涉的自由，不应当理解为贫困者挨饿的自由。
四、法治的制度条件要素
1.民主政体
良好的法律不是凭空产生的，而是由人们通过一定的程序和方式制定出来的。法治在国家的政治体制上要求实行民主政体。从世界各国的法治实践来看，民主政体是法治国家的根本政治基础和前提条件。真正建立起法治国家的是近代革命以后的各民主国家。民主政体的基本特征在于：人民拥有适当的通道参与国家治理和法律制定；在决策过程中，服从多数决定，容许少数意见。经由民主程序制定法律是保证法律在形式和内容上符合前述要求的必要条件。
这是因为：第一，只有通过民主的立法程序，直接参与立法的议员或代表才能充分表达民意，从而使通过讨论和表决最终制定的法律能够反映、平衡最大多数民众的利益诉求，增加民众对法律的认同感。第二，民主的立法程序使得法律的立、改、废都能依法进行，避免立法政策和立法工作随领导人个人意志和注意力的改变而改变，避免“言出法随”、“以言代法”、“以言废法”等人治现象的回归。社会主义国家的现行体制属于民主共和政体，这为社会主义国家建设法治国家提供了坚实的政治基础和条件。当然，法治是否名副其实还取决于国家内部权力结构的实质内容、具体制度及完善程度。
2.法律至上
法律至上包含两方面的含义：
一是法律被全社会确认为最重要的控制手段，社会主要依靠法律来治理。
国家对社会进行控制的手段是多种多样的。执政党的政策、社会道德、宗教、领导人的个人权威、政府的行政命令、物质利诱等都可能产生较大的影响。法治要求必须主要通过法律实施社会控制，其他手段都服从于法律，社会整合主要通过法律实施和实现。而在人治国家里，法律作为社会控制的手段，其地位是附属的，其作用是有限的。
二是法律具有极大的权威性。首先，法律在国家生活中具有至上的效力和最高的尊严，国家机关的一切职权根源于法律，而且应当依法行使其权力。其次，国家行政机关、司法机关应受立法机关的监督和制约，其决定不得与立法机关的一般性决策相冲突，否则无效。政党也必须在法律的范围内活动，政党的政策不得违反宪法和基本法律，而且要依法行使领导权和执政权。最后，当国家领导人个人或执政党领袖的意志与法律出现矛盾时，法律必须高于领导人的个人意志，否则，就会出现法律和国家政策因为领导人个人的意志或情绪的转变而转变，出现人治体制下经常发生的领导人更替过程中的政局波动和人亡政息的政治危机。
3.独立司法与司法公正
司法机关在审判案件过程中适用法律，对案件的是非曲直作出最终的裁判，是法律得以实际施行的途径和表现。法治首先要求必须由司法机关独立地行使其审判权，不受其他行政机关和社会团体的干涉。司法如果依附于法律以外的权威，便不可能依靠司法来实现法律的统治。其次，独立司法不仅要求一种司法对行政行为乃至对立法行为的审查权，还要求在形式和事实上均严格保护司法部门的独立性，维护司法部门在法官任命、任期、工资、地位、培训和解职等方面的独立性。只有这样，司法机构才能免于其他部门的压力和影响，才能真正独立地行使审判权，实现法律的权威。
在独立司法的同时，还必须确保司法公正。在现代社会，在法律管辖范围内产生的任何争议，几乎都要由法院作出最终裁决。如果法院不能公正地适用法律对诉讼案件作出正确的裁决，那么法律便失去了意义，劝导人们遵循法律也会徒劳无功。培要说，一次不公的判决比多次不公的行为祸害尤烈，因为后者不过弄脏了水流，前者却败坏了水源。就具体内容而言，司法公正包括实体公正和程序公正。在审判过程中，不但要保证最终裁判结果的正确，而且要重视程序问题，力求程序公正，遵循正当程序。另外，司法公正还包含司法便利、司法效率的意蕴。要设计适当的诉讼制度，使普通当事人打得起官司，拥有使其享有的权利获得救济的法律资源。而且要通过提高司法效率及时解决当事人之间的纠纷，使受损害的法律秩序及时得到恢复，同时也有助于增强公众对司法机关的信任。相反，如果案件久拖不决，纠纷长期处于不确定状态，当事人对司法机关就没有什么公正感、信任感可言了。
四、法治的社会条件要素
1.市场经济机制的经济条件
法治是以商品经济即市场经济为基础的。综观法治历史，法治总是与商品经济相关，而与自给自足的自然经济及以国家垄断为标志的产品经济无缘。对于任何一种经济形态来说，规则都是必要的共同要素。不过，市场经济与自然经济、产品经济这三种不同的经济状态或体制所需要的规则，在量与质两方面都存在着显著的差别。
在量的方面，市场经济形态比其他两种经济形态更需要法律规则。在质的方面，市场经济形态所需要的法律规则与其他两种经济形态所需要的法律规则有着根本的区别。商品生产与交换中形成的契约关系和契约观念是法治生成的最重要的决定因素。因为商品经济、契约观念、权利自由平等三方面之间有着天然的联系。在市场经济条件下，如果市场主体之间不平等，没有自主权，就不可能有真正的公平的市场竞争。商品交换的特性决定了交换主体对“意思自治”和权利平等的要求，市场对自由、平等和权利总是积极要求的。所以，商品经济或市场经济是法治生成、存在和发展的肥沃土壤。正因为如此，我们才说“市场经济是法治经济，法治的实现程序取决于市场经济的发达程度”。
2.理性文化基础的文化条件
法治需要特定类型的文化作为其社会文化基础（或“文化生态环境”）。法治所需要的特定类型的文化就是理性文化。理性文化既不同于跟着感觉走的非理性文化，也不同于空想浪漫的超理性文化。人治需要愚昧、无知、迷信和愚忠等非理性因素来支持。法治则需要科学精神、人权思想、公民意识、权利义务等理性文化要素为条件。
科学精神要求正视现实，实事求是地看待人性固有的弱点、社会固有的矛盾以及由此派生的法律局限性。有了科学精神，就不会盲目相信领导人的个人智慧与德性，就不会把一个民族的命运寄托在一两个人身上，就不会把法律当作专政工具而出现宁枉勿纵的极“左”思想。法治需要人权思想是因为，尊重人权成为政治生活的习惯对于当权者特别重要，他们的权力直接指向权利。公民意识是另一个要素，社会成员只有明确认识到自己是摆脱了人身占有和人身依附的社会主人，是一个公民而不是臣民，才能作为一个有独立意识、独立地位、独立人格的政治权利主体加入到社会政治关系和政治程序之中。社会成员有正确的、强烈的权利义务观念，也是实现法治的重要条件。因为从根本上讲，法治要靠社会成员行使权利和履行义务来实现。只有当上述文化要素成为根深叶茂的社会意识时，法治的理想才会变为现实。
第三节 法治的涵义、功能与局限
一、法治涵义的复合层次结构
在第一节中，我们从纵向的历史维度梳理了法治思想在各个时期的演进过程，并针对法治在社会福利国家遭遇的危机，描述了法治理论与实践在当今社会中的最新发展趋势；在第二节中，我们从横向的系统维度，分析阐明了实行法治所必需的十大法律形式、法律内容、制度条件、社会条件要素。至此，我们对法治的内在脉络、运作机理等都获得了较为全面、准确的认识。我们认为，法治的涵义至少具有以下五层复合的层次结构。
1.法治是一种“依法而治”的治国方略
治国方略多种多样，比如主要依靠伦理道德治理（德治），主要依靠贤明的执政者治理（人治），主要依靠执政党的政策治理，或者主要依靠法律治理（法治）。由此可见，法治是与德治、人治相对立的治国方略。法治与德治、人治的争论，实际上首先是围绕着依靠什么进行治国的问题而展开的。换言之，这些争论首先针对的是治国方略或手段的权衡与选择。
如前所述，“依法而治”（rule by law）是法治十要素中最基本、最核心的要素，也是判断一个国家是否真正实行法治的最低要求。依法而治要求国家在社会控制体系中选择以法律为主的手段进行控制，而不是选择其他手段作为治国的基本方式，要求政府严格按照法律设定的权限与程序行使其职权，而不得在法律之外任意干涉社会和公民的自主空间。一个不选择以依法而治为其治国方略的国家，就不可能是真正的法治国家。依法而治，是法治最低层次的基本涵义。
2.法治是一种理性的办事原则
法治作为普遍的办事原则，日常生活中称之为“依法办事”。它有两层含义：
首先，国家必须制定完备的法律体系，这个法律体系包含了立法、找法、判案所需要的规则。制定的法律规则具备普遍性、稳定性、连续性、一致性等内在品质要求，是理性的体现，而不受当事人的情感、意志所左右。
其次，最为重要的是，在制定法律之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规则的约束，而不得从法律之外的道德、情感、宗教或政治因素中寻找行动的依据。只要法律已经作出规定，任何人和组织都必须遵照执行，而不得以任何正当或不正当的目的（理由）去违背法律规则。无论发生何种具体情况，甚至是法律本身发生不正当的情况，也要依法办事。如果一个法律体系经常依靠法律外的因素来裁决纠纷，这个法律体系就是不透明的，不能始终如一地运用一套普遍适用的法律规则去解决纠纷，也就谈不上稳定。相反，只有符合理性的法律体系才能通过普遍适用的法律规则来实现法律的统治，因为只有具有理性的法律体系才能满足法治的透明原则、稳定原则和理性原则。
在古代社会，依法办事主要针对下级官吏和普通百姓，君主及高官显贵往往不受法律的约束，经常享有超越法律之外的特权。在现代法治社会，依法办事的要求是社会关系参加者普遍的行动原则。普通社会成员要依法办事，国家机关及其工作人员更被严格要求依法办事。换言之，现代法治的精髓是政府各部门的依法行政、依法审判和规范立法。
3.法治是一种民主的法制模式
法制，即法律制度及其运行秩序的统称，包括立法、司法、执法和守法。从法制的历史发展来看，具有多样性，通常可以划分为专制的法制和民主的法制。
法制并不必然是民主的。人类历史上的奴隶社会和封建社会都曾经产生过高度发达的法制，但是它们大都服务于君权或神权的专制统治，是专制主义的工具。中国历代的法家主张“法治”，并参与实践。但他们所谓的“法治”，不具有民主精神，不是真正的法治，而是人治之下的法制，是一种专制。其特征是：法律不体现人民的意志；当法律与君主意志相违背时，首先服从君主意志；法律上的差别对待；人权与人的尊严得不到尊重等。所以说，法制可以与专制结合，成为专制统治的工具。
