“集中单一式”金融监管体系是指由一家金融机构集中进行监管,这一机构往往是各国的中央银行。这种监管体系在发达国家和发展中国家都很普遍,但二者的形成机制不尽相同。发达的市场经济国家是在本国金融市场高度发展且一体化的基础上实行这种体系的,是与其先进的经济水平、完善的市场机制和具有较大独立性的中央银行相适应的。而发展中国家采用这种体系,则是与其自身经济发展水平低、市场体系不完善、金融体系结构简单的状况相适应,客观上需要政府通过中央银行进行统一监管和干预。因此,虽然发展中国家也由中央银行进行金融监管,但它体现的只是政府意志,并不具备中央银行独立监管和决策的权力。“集中单一式”金融监管体系的优点是:金融管理集中,金融法规统一,金融机构不容易钻金融监管的空子,有助于提高货币政策和金融监管的效率,克服其他体系的相互推卸责任的弊端。同样,该体系也不是十全十美的,由于“集中单一式”金融监管体系的权力过于集中,容易使金融监管部门养成官僚作风,滋生腐败现象。
(二)按是否对金融业内不同行业分业监管划分
按是否对金融业内不同行业分业监管,金融监管体系可分为:混业监管体系、分业监管体系、混合监管体系。
1.混业监管体系(也称统一监管)
该类型的监管体系是建立统一的监管机构,或者由不同机构合并成为一个监管当局,对金融市场进行统一监管。采用这种监管体系的有英国、日本、韩国等国家。
混业监管的优点体现在:约人力和技术投入,更为重要的是降低信息成本,改善信息质量,获得规模效益。第四,混业监管体系易于监督、管理混业经营的金融集团。
混业监管体系的优点虽多,它也有不少缺陷:首先,金融业中的不同子行业具有不同的风险和特点,而混业监管并没有对其进行细致的区分,所以,其监管的效果不一定理想;其次,缺乏监管竞争,易导致官僚主义。
2.分业监管体系
这种监管体系是要求建立不同的监管机构分别对金融市场的不同行业进行分业监管。具体来说,即在银行、证券、保险三大行业内分别设立一个专职的监管机构,负责各行业的监管事务。目前,美国、德国、荷兰和中国等国家都采用这种监管体系。
分业监管的优点主要体现在以下两个方面:首先,由专业监管机构负责不同的监管领域,不仅能明确职责,使分工更细致,还有利于提高监管的效率。其次,分业监管具有一定的竞争优势。各种专业机构尽管监管对象不同,但彼此之间存在竞争压力,也有利于提高监管的效率。但是,分业监管的缺点也很明显。第一,由于各行业的监管机构之间存在协调的困难,使得被监管对象能够利用多重机构之间存在的真空地带来逃避监管。第二,分业监管的监管成本较统一监管的成本高,因此,很难享受到规模经济带来的好处。第三,分业监管不能综合评估混业经营的金融机构尤其是金融集团的经营风险。
3.混合监管体系
混合监管体系是介于混业监管体系和分业监管体系之间的一种中间类型的监管体系。该监管体系吸收了上述两种体系的优点,并加以改进。具体来说,混合监管体系的优势有:第一,混合监管体系下监管规则统一,监管的步调和力度容易统一;第二,混合监管体系分工明确,具有专业化的优势;第三,混合监管体系的监管成本较分业监管体系的监管成本低;第四,混合监管体系最大的优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调,相互交换信息、密切配合,提高了监管效率。
混合监管体系的具体形式可分为两种:牵头监管模式和“双峰式”监管模式。牵头监管模式是指在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制,特指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作。巴西是比较典型的采用牵头监管模式的国家。国家货币委员会是牵头监管主体,负责在中央银行、证券和保险等的监管机构之间进行磋商和协调。“双峰式”监管模式,是指根据监管目标设立两类监管机构:一类机构负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统风险,另一类机构则负责对不同金融业务的经营进行监管。目前,澳大利亚是采用“双峰式”监管模式的典型代表。澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管,证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。
这里需要指出的是,金融监管体系并非必须与金融经营体制一一对应。事实上,实行分业经营的国家可能实行统一监管,采用混业经营体制的国家可能仍坚持分业监管。
世界金融监管体系的发展趋势是,各国的金融监管体系都在逐渐向混业监管体系转变。1999年11月4日,美国参众两院通过了《现代金融服务法案》,废除了1933年制定的《格拉斯斯蒂格尔法》,彻底结束了银行、证券、保险分业经营的历史,开创了美国混业经营的新时代。虽然美国现仍属于分业监管体系,但是,为了适应金融业的发展,其监管体系也正逐步向混业监管体系转变。1998年之后,英国的监管结构也发生了一场重要的变革,即由新成立的金融服务局(FinancialServiceAuthority,FSA)将证券监管、银行监管和保险业的监管统一起来。
最初,我国的金融业由中国人民银行统一监管,但是,这种监管体系越来越不能适应金融业经营体制的发展,因此,国家对金融监管体系进行了逐步的改革。1992年证券业监督管理委员会成立,证券业实现了监管独立;1998年保险业监督管理委员会成立,初步形成了分业监管制度;2003年银行业监督管理委员会成立,标志着我国分业监管体制的最终确立。目前,我国已逐步形成了以银监会、保监会和证监会为三驾马车的监管格局,中国人民银行作为中央银行仍履行一定的监管职责,在协调三家监管机构、充当最后贷款人和防范金融系统性风险方面发挥着重要作用。这种分业监管体制与我国分业经营的金融体制相适应,对于处于市场化初期的中国金融业的有序、健康地发展发挥了很大的促进作用。然而,分业监管虽然有助于对银行业、保险业和证券业的专门监管,但在分工基础上的合作是必不可少的。并且,随着金融机构的多元化经营的发展和金融产品的不断创新,金融机构实行跨行业服务的趋势将越来越明显,建立三大监管机构的合作协调机制就显得十分重要。目前正在完善中的金融监管联席会议就是一个很好的尝试,建立这一制度旨在交流监管信息,及时解决分业监管中的政策协调问题,从而能够充分发挥金融监管部门的职能作用。
六、金融监管的国际协调与合作
近几年由于受经济一体化,各国金融业管制逐渐放松和信息技术革命等因素的影响,金融业突破了国家地域的限制,实现了金融资本的跨国扩张。然而,金融业的全球化也给监管当局提出了新问题:由于国家之间的金融管制逐渐放松,资本在各国之间频繁流动,一个国家或地区的金融市场发生危机很可能会迅速蔓延到其他国家和地区,扩大了金融危机的影响;而与此同时,各国的金融监管却因为法律、法规不尽相同,监管的力度也不一样,以致面对这样的金融危机而力不从心,无法实现有效的监管。金融监管的国际协调与合作在这种情况下就显得尤为重要和必需。
(一)金融监管的国际协调与合作的定义
金融监管国际间的协调与合作主要是指国际经济组织、金融组织与各国以及各国之间,在金融政策、金融行为等方面采取共同步骤和措施,通过相互的协调与合作,达到协同干预、管理与调节金融运行并提高其运行效益的目的。进行金融监管国际协调与合作的主体是主要的国际性经济组织、金融组织,它们共同或联合对经济、金融活动进行干预、管理与调节是协调与合作的最基本特征。
(二)金融监管国际协调与合作的形式
由于受经济发展的不平衡、国家间不同的政治制度和法律制度等因素的影响,各国的金融制度、监管体系与政策措施各具特色,所以,金融监管的国际协调与合作的形式也是多样化的,以适应不同的监管方式。具体说来,金融监管的国际协调与合作有以下几种主要形式。
(1)从协调与合作的地域范围来看,金融监管的国际协调与合作可分为:全球性的国际协调与合作和区域性的国际协调与合作。前者是指不同主体在世界范围内进行的协调与合作,它既包括那些全球化的经济组织所进行的国际协调与合作,例如国际货币基金组织和世界贸易组织所策划与安排的多边经济、金融政策协调与合作;也包括由主要国际及地区经济组织进行的对全球经济有重大影响的协调,比如,西方七国集团首脑会议和经济合作与发展组织的国际协调与合作。后者是指不同的主体在区域范围内进行的多边协调与合作。例如,欧盟为了全体成员国的利益而在经济、金融等方面进行的协调与合作。
(2)从协调与合作的具体内容来看,金融监管的国际协调与合作可分为:综合性质的国际协调与合作和专门化的国际协调与合作。前者涉及银行、投资、保险及金融创新等金融领域的各个方面的内容,如在信息交换、政策融合、危机防范、紧急拯救等方面的协调与合作。IMF和WTO 等机构组织在这种形式的协调与合作方面具有强大的影响力。尤其是WTO,它在国际金融、国际贸易与国际投资等方面的作用日益增强。后者是指在某一金融领域内的协调与合作,目前主要是银行、证券、投资等领域的协调合作,如国际证券事务监察委员会组织(IOSCO)(简称国际证监会组织)和国际证券交易所联合会(FIBV)。
(3)从协调与合作的途径来看,金融监管国际协调与合作可分为:协议、规则性国际协调与合作和制度性的国际协调与合作。前者指有关国际协调与合作的主体通过制定颁布各国应遵守的若干协议、准则,从而达到协调与合作的目的。IMF 协定、《巴塞尔协议》、巴塞尔银行监管委员会和国际证券协会联合颁布的对金融衍生产品风险监管的有关规定等都是典型例子。后者则侧重于通过建立协调国际经济、金融事务的金融制度或体制来实现国际间的协调与合作。在这种指导思想下才诞生了布雷顿森林体系、巴塞尔银行监管委员会、欧洲货币联盟等等。
(4)从协调与合作的频率来看,金融监管国际协调与合作可分为:经常性的国际协调与合作和临时性的国际协调与合作。前一种是指对某一领域存在的问题经常、不间断地进行协调,比如IMF 对成员国的国际收支等方面出现的问题进行的协调及成员国之间为协调汇率而进行的合作。后一种协调与合作只是在某一领域内出现突发性问题时才临时进行的,如金融危机发生后,有关国家或地区采取共同措施进行补救。
(5)从协调与合作的主体来看,金融监管国际协调与合作可分为:①机构协调与合作,是指由特定的经济、金融组织和某些重要的金融机构出面安排和组织的国际政策协调。前者如IMF、BIS 和WTO 等牵头组织的多边经济、金融政策协调;后者如多家著名银行制定公布的《卧虎斯堡反洗钱原则指针》。②政府协调与合作,是指有关国家政府经常性或临时性召开的国际经济、金融会议进行的协调与合作,例如,西方七国财政部长会议、西方七国首脑会议等。
金融监管国际协调与合作还可根据程度不同分为绝对的国际协调与合作和相对的国际协调与合作;根据态度不同又可分为:被动性协调与合作和主动性协调与合作。
(三)金融监管国际协调与合作的实践