危险地区的民主
我的儿子丹尼尔今年7岁。也许他能在有生之年见证战争的终结，也许他会在某场战争中死去。本书的主题，就是解释为什么当今的孩子们实实在在地面临着这两种可能的未来。战争有如疾病，自人类文明伊始就屡见不鲜。而今一些疾病已被攻克：1977年，科学进步与公众行动携手消灭天花。如今的世界经济形势似乎可以提供全球和平所必需的物质条件，这是前所未有的局面。然而全球经济的增长也意味着更大的风险：一个紧密相连的世界反而更容易受到任何零星残存的混乱暴力的伤害。正如消灭天花靠的是公众行动对科学的运用，经济繁荣也需要因势利导才能捍卫世界和平。
《战争、枪炮与选票》这本书写的是权力。为什么要关注权力？因为约有10亿人口生活在世界经济最底层的国家里。而在这些穷困潦倒的小国，暴力一直是通往权力的主要途径。政治暴力本身是祸根，同时也是建立负责任的、合法的政府的障碍。说它是祸根，因为暴力斗争的过程极具破坏性；说它是障碍，因为政权一旦以暴力为根基，就会导致这样一条傲慢的假设——政府是来统治国家而不是来服务人民的。你只要看政治领导人的官方照片就明白。在成熟的民主国家，我们的政治家在照片上笑容可掬：他们千方百计地讨好他们的主人——选民。而在最底层这10亿人的社会里，领袖们不苟言笑：每一处公共建筑、每一间教室里都高悬着他们俯瞰众生的肖像，眉头紧锁，威严赫赫。幸好列强殖民已成为过去，才轮到他们坐江山。《战争、枪炮与选票》这本书研究的是，为什么政治暴力在最底层10亿人的社会里如此普遍，以及如何才能遏制它。
自冷战结束以来，发生两大变局，其中每一个都有希望推动远离政治暴力的决定性转变。两者都源自苏联解体。
一是选举，在最底层的10亿人的地区广泛推行。在东欧剧变的影响下，发展中国家要求政治变革的呼声日益高涨。20世纪90年代初西非地区全国代表大会不断涌现。1998年非洲最大的经济体尼日利亚摆脱军事独裁。正如第一个千年之末，欧洲小国的国王们都审时度势地突然皈依基督教，第二个千年之交，最底层10亿人的小国领袖们纷纷接受选举制度。在冷战结束前，最底层10亿人的地区里大多数领导人都是靠暴力上台，即靠“武装斗争”或政变的成功攫取政权。如今大多数人靠赢得选举而执政。选举是民主的制度化工具。它可以让政府变得更负责任、更有合法性。它将敲响政治暴力的丧钟。
第二个鼓舞人心的改变，是和平的诞生。在冷战结束前的30年之间，暴力冲突此起彼伏，一波未平，一波又起，内战因此逐步蔓延。而内战战火一旦引爆，就会旷日持久地燃烧：同室操戈往往历时十余倍于国际战争。但是冷战结束后，各地血腥残酷、经年累月的冲突动荡竟一个接一个地平息。南苏丹的战乱已随着和谈而结束。布隆迪的内战，也在多方积极斡旋之下谈判停火。塞拉利昂的内乱，在维和部队的介入下平定。冷战终结，障碍扫清，国际社会转而致力于遏止不断上演的暴力夺权事件。
和平之风推波助澜，选举浪潮日益壮大。以暴力攫取政权的乱局成为历史，一个崭新的世界就在眼前。那么，我们怎样才能预见这些变化的后续发展？我们的推断能否比单纯的猜测更进一步？我认为答案是肯定的。尽管这些冲击接连发生，其巧合前所未有，但是每一桩都可以根据其发展历程来分析。在最底层10亿人的地区也有选举竞争。这些地区在冲突后期也有许多紧张局势。本书将援用这些事件来分析正在书写中的历史。当你阅读《战争、枪炮与选票》的时候，你也许会发现，前沿性研究发展得非常快。我就有这样的感受。每天早晨步行上班时，我都想知道昨天傍晚我回家之前，是不是佩德罗、安珂、多米尼克、丽莎、本尼迪克特，或者玛格丽特又解决了什么我们遇到的问题。我希望你也会有同样的感受。
政治暴力是权力斗争的一个变种。今天我们认为它是不合法的：强力并不构成权利[1]。上个世纪，民主的原则在高收入国家已经被充分认同，而且我们逐渐认识到它的益处。在通往权力的道路上，铺路的应当是选票，而不是子弹。自从冷战结束以来，高收入民主国家又向前迈进一步：从单纯地认同民主的价值到积极地推广民主。在伊拉克问题上，关于积极推广民主的方式存在争议：是直接用武力改换政权，还是仅限于和平的鼓励和诱导。尽管存在争议，但国际社会对于这个目标是有共识的，并且取得相当的成绩：在短短20年之内，民主体制在低收入国家中扩张开来。那么，和平都有些什么结果呢？
好消息是，世界变得更安全。实际上，撇开世界大战那种灾难时期，人类社会从古至今，尽管曲折动荡，但大致是朝着和平安定的大方向逐渐前进的。虽然我们一厢情愿地幻想在文明开化之前先民们是如何纯善高贵，然而真实的远古社会战乱频仍、生灵涂炭。那个传说中人类失去的安宁的伊甸园从未存在过：和平是在漫长岁月中逐渐建立起来的，一千年又一千年，一个世纪又一个世纪，一个十年又一个十年。在政治暴力中寻求安全一直是人类社会的主题。中国筑起长城。古朱特人为抵御日耳曼部落修建横跨日德兰半岛的屏障。这些名胜古迹屹立在时间的长河里，向我们证明集体防御所拥有的压倒性优势。这种优势一直持续到不久前：作为全球最富裕的国家，美国为了应对苏联的威胁，在40年间投入的国防经费高达国民收入的9%。
苏联解体标志着一个时代的落幕。过去的10年虽然表面上混乱，其实是比较和平的。研究这类悲伤的课题使用的衡量因子是“战争相关的死亡人数” （battle-related deaths）。武装冲突数据库（Armed Conflict Data Set）滚动记录大型冲突（一年内造成至少1000人死亡）以及小型冲突（一年内造成至少25人死亡）。根据上述衡量标准，我们来看看近来的历史。
殖民主义末期（1946—1959），每年大约有4场战争、11场小型冲突。从殖民地独立时期到1991年冷战结束，冲突有持续恶化升级的趋势。1991年的数据可谓触目惊心，有17场大战、35场小型冲突在世界各地同时进行。倘若暴力以这种速率蔓延，今天我们该身处一个噩梦般的世界。然而事后证明，暴力在1991年达到顶峰。今天的世界与殖民主义末期相比并不太平，但正在进行中的战争已经减少到5场、小型冲突下降至27场。所以看上去这一突破与民主制的胜利在趋势上相符：凭借投票就无须动用枪炮。
然而我逐渐认识到这一令人欣慰的信念不过是个幻想。我们对付政治暴力的方法建立在罔顾现实的前提之上。某些国家长年饱受内战之苦，族群分裂对立。所以现实的情况是，这些国家里选举竞争层出不穷。自1991年始，粉饰民主成为一种时髦，随处可见。一个落选的总统开始显得而且多半感觉像一个异类。这就不止是时髦与否的问题：现任政府一旦落选，许多捐赠人就会转走援助经费。如此一来，在职总统们就得严阵以待面对选民。有时候，他们知道自己受人民的爱戴，就信心满满。有时候，选民并没有识时务地让他们如愿。
选民们忘恩负义，总统们只好另辟蹊径。有那么一两个在操纵大选之前被阻止，比如赞比亚大权独揽的肯尼思·卡翁达（Kenneth Kaunda），他在1991年举行选举，却一败涂地。截至本书成稿之时，在最底层10亿人的国家里最近举行选举的是肯尼亚，时间是2007年12月。津巴布韦很快也将进行选举。自卡翁达落选之后，现任总统们学会如何赢得选举。肯尼亚大选中胜出的是现任总统齐贝吉（Kibaki），然而在肯尼亚国内，人们并不认为他的连任是民主的胜利。肯尼亚民主教育研究所（Kenya's Institute for Education in Democracy）所长孔奇·穆丽（Koki Muli）如是评价：“这是一场政变。”[2]至于津巴布韦的大选，亲爱的读者，你比我有优势，因为你已经知道结果。我无法预知谁将在2008年当选美国总统，但非常清楚即将赢得津巴布韦大选的人：我确信穆加贝（Mugabe）总统将会连任。尽管需要选举，总统们已经掌握一整套手段来攥紧权力。而这些选举进行的大背景是制衡缺位、族群分裂以及冲突后期紧张局势下的社会。
后冷战时代国际社会固然获得胜利，后殖民时代内战纷争虽然得到平定，但是与此同时，在这个节点上局势之脆弱令人担忧。冲突后形势危机四伏。历史上，许多冲突平息后的国家和平局面维持不到10年又再陷战乱。20世纪90年代以来，国际社会越来越依赖并坚持推行选举制度，作为缓和冲突后国家紧张局势和族群仇恨的灵丹妙药。毕竟，选举制度应当赋予当选人执政的合法性。为了争取选票，当选人的施政方针也一定做到兼容并包。只可惜，这个宽慰人心的药方解治不了越发显而易见的现实症结。
要真正解决政治暴力的问题，我们必须弄清楚为何贫穷的小国会如此危险。要直面政治暴力的真相，我们必须了解它的实施途径：枪炮、战争和政变。我知道，不是枪炮杀人，而是人杀人。政府可以不费一枪一弹地进行一场非常有效的种族灭绝——卢旺达大屠杀使用的是砍刀。然而当两个集团产生暴力冲突时，握着更多枪杆的一方赢面较大：助暴力以枪炮，无异于为虎添翼。所以我就从枪炮开始研究，从而发现关于它们的供给和需求的离奇故事。卡拉什尼科夫冲锋枪[3]的非法交易提供武器来源，而“力利浦特”（Lilliput）[4]的军备竞赛推动着市场需求。
战争并未完全退出历史舞台，但现今只在“别处”发生。富裕的国家之间不再交战，其国内也无内战。中产收入的国家里战争也几乎消失。甚至低收入的大国也相当和平：中国和印度都拥有庞大的军队，但过去40余年间，两国干戈不兴，秋毫无犯。也许世界控制不了核扩散：早晚会有越来越多的中等国家希望以核技术登上世界舞台。然而在过去的60年中，核武器的“首次使用”已经成为一个恐怖的禁忌，我看不出有什么打破威慑平衡的可能。
随着强国之间和平的到来，战争的规模也缩小了。如今只剩下一些小国在打小仗。往往暴力仅限于内战：一国硝烟四起，他国作壁上观。有时其他国家也会被卷入，大多是邻国，有时是本地区内的国家。偶尔国际势力会介入，或是为了防止一国内部暴乱，例如在刚果民主共和国的维和行动；或是为了驱逐侵略势力，例如第一次海湾战争；又或是为了强行改换政体，例如第二次海湾战争。令人不安的事实是，相当多的贫困小国从结构上来说仍然危机重重。在最底层10亿人的国家里，战争血腥、野蛮又漫长。这些都是内战，其受害者大多为平民，而且耗时10倍于国际战争。虽然好在一波和平协议的达成使得内战爆发的频率有所下降，但是新的冲突暗潮汹涌，蓄势待发。除去尚未平息的冲突，2004年有4场新的战争交火，接下来的一年稍有好转，只有1场新的战争。但2005年并不太平，有8场小型冲突在这一年爆发，而2006年又有3场新的战争开火。
政治暴力并不需要通过战争以及随之产生的“战争相关的死亡人数”来达成其夺权的目的。实际上，政治暴力最常见、最有效的手段通常能兵不血刃地攻城略地，那就是以政变的形式发动外科手术式的打击。军队的本职是保护国民不受有组织的暴力伤害，有时却摇身一变成为暴行的实施者。在全世界范围内，自1945年以来发生了357起成功的军事政变，然而每一次成功的背后也有许多的失败。以非洲为例，该地区的相关数据有着全面的记录，除了82起成功的政变之外，还有109起政变未遂，145起被扼杀于萌芽状态中，相当于非洲每个国家平均经受过7次有预谋的外科手术式袭击。在许多国家，被军队罢黜成了总统下台最常见的原因。
枪炮、战争和政变就是最底层的10亿人所在国家的现状。它们毁了原本很有希望向前发展的国家。科特迪瓦曾经一度是最繁盛的非洲国家，它的衰落展示这三种形式的政治暴力在10年间轮番上演所造成的灾难性后果。
那么，如果各种形式的政治暴力继续作为获得权力的主要途径，这后果真有那么重要吗？也许向这些国家输出民主价值观只不过是自我安慰的痴心妄想，还是让他们维持原状的比较好？我的回答是，这当然重要。
首先，我们的民主价值观本身并没有错。政府不应该凌驾于国民之上发号施令，而应当为他们服务。从民众受奴役到政府变公仆，在我们自己的社会里这一历史进程是艰辛而漫长的。在最底层10亿人的地区，政府职能的转变估计也还有很长的路要走。我们过去的确低估其中的难度，没有为民主制度奠定基础，只输出个空壳。我要论证的是，在民主的基础构建尚且无法实施的时候，光作表面功夫非但不能加速建立民主责任制，只会适得其反。
这当然重要。因为在最底层10亿人的族群分裂的国家，一旦政权是通过暴力手段赢得，后果通常就会很严重。在族群分裂的国家里，政治强人甚少高瞻远瞩，而极有可能以权谋私或受制于幕后小集团为其牟利。有远大愿景的领导是很重要的，其职责是将政权国家转变为民族国家。我们建政立国的方式犯了一个最根本的错误，就是忘记一个运转良好的政权国家不仅要建立在共同利益之上，更需要建立在国民认同的基础上。国民身份的认同不是自然产生的，而是通过政治打造的。铸就国民认同，是政治领导人的使命。
这当然重要。因为通过暴力争夺权力的过程代价太高昂。战争和政变不是请客吃饭，而是历史的倒退。也许以少量的“战争相关的死亡人数”来衡量，目前的战争规模尚不算大，但越来越多的平民被卷入战争，并且事实上平民和战斗人员的区别日益模糊，这表明即使是小型战争也会造成巨大的伤害。政治暴力不仅对于其所在国家来说是祸患，对国际社会来讲也是公害。特别是它侵害邻国，在主权问题上造成深远的影响。
在最底层10亿人的地区，首要的问题是，一个典型的国家太大同时又太小。国家太大，大到太多元分歧太大，以至于无法协作生产公共物品；国家太小，小到无法享受到国家安全这一关键公共物品的规模经济效应。但是，了解问题本质的唯一意义就是帮助寻找有效的解决方案。如果问题在于国家太大，无法凝聚出一种世代传承的国民身份认同感，那么国家的建设从根本上来讲，就不适用当下时髦的药方——制度的建设。因为在那之前，还要经历一个必不可少的国民塑造的阶段，而大多数上述国家的领导层尚不具备足够的远见卓识来完成这一使命。
如果问题在于国家太小，无法提供关键的公共物品，那么把国家主权作为建国的基石就失去了意义。在最底层10亿人的地区，国家结构性的缺陷导致人民除了依靠国际社会供应必需的公共物品之外，别无他法。从某种程度上来说，这些国家也可以通过建立联合主权的方式解决问题，但迄今为止他们在这一点上尤其失败。不过这种失败本身就是他们的症状：最底层10亿人的地区亟需的大多数国际公共物品，只能由那些能够团结协作的国家，也就是高收入国家来供应。然而最底层10亿人的小国政府对主权的激烈捍卫，再加上高收入国家领导人的软弱和冷漠，彻底限制了国际行动实际上能达到的效果。本书的核心建议是一种策略，凭借这种策略，国际社会只需要较小的干预就能控制最底层10亿人的国家内在的政治暴力。这股迄今为止如此强大的毁灭性力量可以被驾驭，从而转祸为福，把民主体制的破坏势力变成其捍卫力量。
要驾驭最底层10亿人的国家里固有的政治暴力，使其转变为正义的能量，我们需要施加非常有限的一点国际力量。伊拉克战争之后，由高收入国家发起的国际维和行动变得不受欢迎，不仅高收入国家的选民不支持，最底层10亿人的国家政府也起了戒心。然而军事干涉可以起到关键作用：只要控制得当，就能在维护社会稳定的同时保障当地政府顺利履行其对国民的职责，这两者都是国家发展不可或缺的条件。
我清楚地知道自己的处境如走钢丝。那些把最底层10亿人的国家视作无可救药的烂泥潭的人，很容易把本书里的建言认定为劳民伤财的理想主义。那些把这些国家看作新帝国主义扩张的受害者的人，则可能把这些提议贬斥为披着伪装的帝国主义。最重要的是，对于那些认为任何形式的国内政治暴力都不合法的人，控制政治暴力并加以利用这个思路恐会触犯其基本原则。但是，本书的建言并非劳民伤财的理想主义，而是得到分析和证据支撑的。它们也不是变相的帝国主义。最底层10亿人的地区的人民和我们其他人一样都享有同等权利，包括梦想拥有独立的国家地位的正当权利。本书的建言也没有破坏民主的原则。我想传达的信息是，要实现建国和民主的梦想，目前的道路是行不通的。以主权神圣不可侵犯为名袒护虚假民主之实，就是走进死胡同。既然高收入世界应当为最底层10亿人的地区提供疟疾疫苗，那么同理也应为他们支援公共安全和政府责任，否则，上述三种公共物品就会长期严重短缺。而只有当它们的供应得到适当的保障后，最底层10亿人的国家才可能得偿夙愿，享有真正的主权。
终结政治暴力的愿景是我们的幻想、希望与战略交汇得最为紧密之处。然而事实证明，这也正是我们基于幻想而犯错的代价最沉重之所在。我所分析的每一个变局都蕴含着极大的希望，但事实证明每一个都是一把双刃剑。它们很可能引发一系列事件而导致暴力激增。但这并非“事与愿违”那么简单。运用现代的研究方法，我想我能阐释，是什么决定民主将导致变革还是破坏。更令人警醒的是，我将说明，时至今日，在最底层的10亿人的社会里实行民主非但没有减少，反而引发更多政治暴力。不过，我传递这个信息并不是为了诋毁勇敢的人们争取民主权利的努力：我不是为独裁辩护。可是只有走出幻想，我们才能制定切实可行的措施，发挥民主制度作为正义力量的毋庸置疑的潜力。
注释：
[1]引自卢梭《社会契约论》。——译注。
[2]“齐贝吉当选引发肯尼亚骚乱”，《金融时报》，2007年12月31日，第6版。
[3]俄罗斯设计的一系列自动步枪，如AK-47突击步枪。——译注。
[4]力利浦特，英国作家乔纳森·斯威夫特小说《格列佛游记》中虚构的小人国，居民身高仅6英寸左右。——译注。
