§§§第一节 以科学发展观为指导，促进区域法律制度创新
加强法治区域的构建，不仅仅在于它可以为区域经济发展提供坚实的制度基础、进行有效的规制和科学合理的管理、营造良好的外部环境，从而促进区域经济持续、健康、协调发展，其更为深远的意义还在于通过法治区域的建设，推动和促进整个国家的法治建设，并最终实现依法治国。
区域经济的发展应是全面的、协调的、可持续的发展。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线，也是构建社会主义和谐社会的核心内涵。科学发展观强调全面、协调、可持续发展，是经济发展、政治发展、社会发展和人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一。全面、协调、可持续发展作为科学发展观的基本内容是相互联系的整体。全面是指空间各个方面都要发展，协调是指内部各个方面的关系彼此要相互适应、相互促进，可持续是指时间的延续，强调发展进程的持久性、连续性和可再生性。只有坚持全面、协调、可持续发展，才能在经济实力不断增强的条件下，逐步理顺各方面的经济社会关系，促进经济社会发展更加健康有序，各项社会事业蓬勃发展，社会管理和公共服务不断完善和创新，才能构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、人与自然和谐相处的和谐社会。要实现区域经济的全面、协调、可持续发展，构建和谐区域，必须以科学发展观为指导，加强法律制度安排和法律制度创新，只有法律系统工程在社会结构、法律要素及运行匹配条件方面符合和谐区域构建和区域经济全面、协调、可持续发展的基本要求，形成稳定的法律系统运行机制，才能为区域经济发展与和谐区域构建提供坚实的制度基础。
加强促进区域经济发展的法律制度供给，必然要求进行制度创新。制度创新不是指制度的任何一种变化，而是指用一种效率更高的制度取代原有制度或一种更有效的制度的生产过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在收益的行为。制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人对响应获利机会的自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度变迁的主体是国家，而不是一个人或团体。国家进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过国家的强制力短期内快速完成，可以降低变迁的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。据此，区域要积极推进强制性制度变迁，加强法治建设的制度创新。
一、创新区域法治建设的指导思想
随着我国政治经济结构的调整和改革的不断深化，区域发展中面对的社会利益主体更多、领域更广，利益关系也更复杂，城乡二元经济结构、地区发展不平衡、经济的快速增长对环境资源的压力不断增大等社会矛盾相互交织，这些矛盾如果处理不当，必然会影响区域经济发展的速度和质量，甚至造成社会动荡。要成功化解各类矛盾，促进健康发展，就必须推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面的协调，做好“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放；要注重发展的整体协调，充分调动发展主体的积极性，实现各种发展要素的有效整合，努力建设民主政治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会。
在区域法治建设的过程中，要把促进区域经济全面的、协调的、可持续的发展，实现区域发展过程中人与自然、人与社会、城乡之间、区域之间的和谐作为区域法治建设的价值取向。通过立法和法律实施等活动，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，为区域利益的调整提供协调的力量，为利益的均衡提供引导手段和控制杠杆。构建和谐区域的核心是以人为本，在法律许可的范围内为公民的自由发展提供最大的空间。法制为人们提供基本的行为模式和规则，应该是以人民群众的根本利益为出发的“良法”，在法治建设中应树立人性尊严、权利本位、重视公民利益、国家责任的理念，以对公民个人权利的保护为着眼点。区域法治建设要以人文精神为基本理念，建立健全以宪法为基础的行之有效的人权法律保障体系，使公民的人身自由权、财产权、享受社会福利的权利、接受医疗保障的权利、平等受教育的权利等各项人权的保障有法可依。通过法治的手段保障市场主体的财产权利和人身权利，要求人们按照诚实信用、平等互利、等价有偿的原则从事市场经济活动，使得社会全体成员在一个平等、自愿、有序、规范的竞争环境中发挥其聪明才智和创造力，公平占有社会资源并参与社会财富的分配。区域法治应为市场主体开辟和建立不同利益阶层表达其各种诉求和利益要求的平台，同时构建一套公平的矛盾与冲突的解决机制。通过这一平台和机制，可以有效引导各种利益主体以理性、合法的方式，在表达利益诉求的基础上，使社会中的矛盾和冲突得以解决。政府在行使公共权力，履行社会管理职能的过程中，应该强调公民个体在社会生活中的核心地位并以公民个体的生活幸福为终极目的。法治的政府应该以服务优化作为行使管理职责的指导思想，提高政府在公费教育服务、社会保障、公共医疗服务、科技服务、公共设施服务等方面的质量和水平，满足不同阶层的需求。可持续发展作为社会主义法治的一种价值追求，要求法律规范人与自然的关系，在处理利益分配时，把人作为生态环境中的一员，在生态自然与人类社会发展的矛盾之间找到一条和谐发展的道路，并在法律规范体系与价值理念中体现人类对生态环境的终极关怀，注重生态关系的调整和保护。
二、创新区域法治建设的具体内容
在科学发展观的指导下，必将催生出新型的、集约化、高效益的经济发展模式，这种全新的经济发展模式将对上层建筑产生巨大影响。法治建设作为上层建筑的主要组成部分，要适应经济基础的变化，必须在具体内容等方面进行新的变革。
一是围绕形成稳定有序的社会秩序加强法治建设。和谐社会必须有统一的秩序价值即稳定、和谐、发展。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。而现代的稳定则是一种动态的稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。维持社会生活秩序的基本工具就是法律和制度，没有对法律规范的充分尊重就没有井然有序的社会生活。稳定有序的社会环境要求通过法律制度、价值、基本原则、规则体系的内在逻辑性和有机的共同运行来实现的。因此，要努力推进法治建设，依法规范、维护社会秩序，保障人民群众生命财产安全。针对当前稳定工作面临的新情况、新问题，进一步完善社会管理、应急处置、妥善处理群体性上访等方面的法律法规，使各项工作有法可依。引导群众自觉以合法的方式表达诉求、用法律手段维护自身权益。充分发挥专门机关的职能作用，依法打击各种违法犯罪活动，保护人民群众生命财产安全，维护社会良好秩序。
二是围绕协调社会各方面的利益加强法治建设。社会的和谐实际上是社会内部各种群体之间关系的和谐，也就是不同的利益群体能够和谐共处，他们之间能够达成权利的均衡而非失衡。新形势下的我国人民内部矛盾主要是人民内部不同群体之间利益关系的矛盾，而这些利益的矛盾和冲突大都是由于各个阶层、各个群体的利益得不到很好的协调引起的。法治建设应着力协调处理好各种社会利益关系和人民内部矛盾，形成统筹兼顾的社会利益协调机制和立法体系。在法治建设工作中特别注意兼顾城市和农村的利益、相对发达地区和相对欠发达地区的利益、优势产业和困难行业的利益、部分先富起来的人和社会弱势群体的利益，要缩小地区、行业和贫富差距；要在完善社会保障体系，全面调节收入分配，提高低收入者收入水平等方面平衡社会利益，及时化解各类社会矛盾；要正确处理改革、发展和稳定的关系，有计划、有重点、有步骤地推进改革事业和经济社会的发展；要重视对弱势群体的政治权利、经济权利、文化权利、民事权利、社会权利和法律程序权利的实现和保护，并从司法、行政、社会等多层面构建法律保障的机制。通过利益保护、利益表达、利益协调等整合机制的建立，有效地化解社会中已显现的或潜在矛盾。
三是围绕促进城乡协调发展加强法治建设。通过法律的手段，增加对农村公共产品的供给，加大对农民权益的保障力度，依法保障农民的合法权利。针对农村社会经济发展中的一些突出问题：土地、身份、产业结构、规模经营、农民教育等，进行合理的规范与调整，抓紧制定保护农民权益的相关法律法规。制定农业现代化促进、小城镇建设、就业等方面的法律法规，缩小城乡差距。不仅要抓立法环节，而且更要在法律实施环节下工夫，加大监督工作力度，增强工作实效，切实保障涉农法律和政策措施的有效实施，为解决“三农”问题创造一个稳定的、良好的法制环境，依法推进和保障城乡经济社会协调发展。
四是围绕促进区域经济协调发展加强法治建设。区域经济发展的不平衡是一个国家经济发展过程中的必然表现，但区域差距的过分扩大必然会导致区域经济的不可持续发展，进而导致国民经济的不可持续发展，因此，必须实现区域之间非均衡的协调发展。运用法律手段来实现区域之间协调发展具有比较大的作用空间。法律把出发点放在促进区域之间发展机会的公平上，放在实现区域之间经济发展的相互促进上，对各区域的经济发展产生强制性的规范，通过法律的制定和实施来促进区域之间的协调发展。制定促进区域经济协调发展的总体战略和规划，并通过法律的形式公布出来，产生一种有效的对有关区域和经济社会组织，以及个人的经济行为的强制约束，以保证战略、规划和计划得以有效实施。
五是围绕区域经济可持续发展加强法治建设。将法治建设的重点更多地、前瞻性地落脚于控制人口、节约资源、保护环境等直接影响经济社会可持续发展的各个方面，不断增强各主体的环境意识、资源意识与生态意识，通过地方立法和执法、法制宣传等法治行为促进生态环境的保护和改善、自然资源的合理开发和利用、防治污染和其他公害等方面的工作，将环境保护与转变经济增长方式、调整和优化产业结构相结合，协调经济社会与资源环境、人与自然的相互关系。
三、创新区域法治建设的运行机制
作为上层建筑的法治建设包括了立法、执法、司法、法制宣传教育等诸多方面的工作，和谐区域的构建和区域经济的可持续发展，要求这些工作的具体制度和运行机制的创新。以地方立法工作为例，当前，立法的观念、体制、资源、技术等诸多原因导致我们的立法质量不高、某些法律法规相互抵触、社会生活许多方面还缺乏相应的法律规定，立法中的地方保护主义和部门保护主义现象在一定程度上还存在。由于立法不够民主，使我们的立法本身成为制造利益冲突和社会矛盾的根源。这就要求对地方立法的运行机制进行创新，合理划分地方立法权限、民主设计地方立法程序、改革创新地方立法技术、增强地方立法的前瞻性，通过对地方立法的程序、技术、制度设计一系列工作的创新，实现地方立法的民主化和科学化。要让广大民众参与立法，使当事人有权利、有机会、有途径参与有关切身利益的立法，可以在很大程度上减少、稀释部门利益。通过民主立法，把区域内不同利益群体、不同阶层代表、不同利益诉求、不同期望在民主和法治的框架下充分表达出来，在立法过程中加以汇集，使立法更充分体现人民的意志和愿望。要进一步建立和完善诸如民主的立法规划制度、民主的立法起草制度、民主的立法提案制度、立法听证制度、立法表决制度、立法公开制度、立法旁听制度、公众参与立法制度、立法复议制度、立法否决制度等。针对地方立法中存在的地方保护主义严重阻碍了区域间经济交流与合作的问题，建立有效机制，加强区域之间立法的协调。加强区域间立法协调既是维护国家法制统一的必然要求，也是改善区域经济发展法制环境的必然要求，更是区域经济互动态势和实现市场一体化的迫切要求。区域经济的互动态势必然引起区域法律关系的复杂性和法律主体的多样性，只有通过制度创新，进行一体化建设，做好区域立法协调和执法合作，整合现有地方性法规资源，才能消除地方保护和政策壁垒，造就区域统筹发展的良好法治环境。
