§§§第二节 以经济法制建设为重点，加强区域法律制度供给
建设法治国家和法治区域的基本前提是有法可依。党的十五大提出的“建立起完备的社会主义法律体系”，其中就包括完善地方立法体系。由于我国各地经济文化差异很大，改革开放的深度、广度也不一，国家立法特别是经济领域的立法不可能作出适用于一切地方、一切事项的具体规范。尤其是在市场经济条件下，地方立法对促进区域经济的发展发挥着保障作用、服务作用、规范作用等，肩负着重要的经济使命。
一、地方立法的特点
1.地方立法具有区域性
地方立法的区域性是相对于国家立法而言的。国家立法是通行于全国的统一立法，其立法主体、调整范围和法律效力都由国家统一制定，具统一性。而地方立法从其立法主体、立法内容到适用范围、法律效力都有区域性，因此，地方立法亦可称为区域性立法。其区域性具体表现在以下几方面：其一，立法主体的区域性。根据我国《立法法》的规定，我国地方立法包括地方性法规、自治条例和单行条例以及地方性规章三种主要形式。立法的主体包括以下几类：一是有立法权的地方各级人大及其常委会，包括：省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市的人大及其常委会，经国务院批准的较大市的人大及其常委会，经济特区所在地的市的人大及其常委会，民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人大及其常委会。二是有立法权的地方各级人民政府，包括：省、自治区、直辖市的人民政府享有完整的地方规章制定权；省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，国务院批准的较大市的人民政府享有地方规章制定权；经济特区的人民政府经全国人大及其常委会的特别授权，享有制定经济特区特别行政规章权；此外，根据国务院及其各部委的授权，地方职能部门可制定实施国务院行政规章的具体办法。香港、澳门特别行政区的政府享有向特别行政区立法会议提出法案的立法提案权。其二，立法适用范用的区域性。地方立法仅适用于本行政区域所辖的空间范围，包括领地、领水、领空。其中，省、自治区、直辖市立法适用于本省、自治区、直辖市的范围；省和自治区人民政府所在地的市、经国务院批准的较大市的立法适用于本市范围；自治区、自治州、自治县立法适用于本自治地区的范围；经济特区立法适用于经济特区的范围。此外，地方特定产业或行业的立法，适用于特定产业和行业领域；地方特定时期立法，适用于特定时间范围。其三，立法内容的区域性。突出地方特色是地方立法的生命力所在，离开制定机关管辖区域的自然和经济特点而制定的地方性法规，等于放弃了地方性立法的地方特色，也就失去了其存在的基础。因此，地方立法必须从所管辖区域的地理、资源、人文等地理自然特点和政治、经济、社会发展状况出发，针对区域经济社会发展中面临的问题，确定立法目标，突出立法重点。
2.地方立法具有先行性
由于国家立法相对较原则、宏观、稳定，并且难以包罗万象，因此，需要地方立法在坚持从属性，即维护国家法制统一的前提下，积极地进行试验和先行。根据《立法法》第六十四、六十六条的规定和第七十三条的规定，不但地方性法规、自治条例和单行条例的立法主体拥有创制性地方立法权，地方政府规章的立法主体也具有创制性立法权。正是基于地方立法主体都具有创制性立法权，才决定了先行性成为地方立法最具生命力特征。改革开放之初，我国民主法制建设奠基人之一的彭真同志主张：有些法律、法规地方可以先试搞，一方面可解决工作进行中的问题，另一方面也可为全国立法做准备，在总结经验的基础上，再制定全国通行法律。邓小平曾指出：“有的法规地方可以先搞，然后，经过总结提高，制定全国通行的法律。”从1981年至1996年，全国人大及其常委会先后以授权决定的方式，通过了五部经济特区授权立法法案，授予了经济特区立法权，同时也允许其他省市根据需要先行试验立法。许多省、市都在国家相关法律没有制定或者不完备、不具体的情况下，遵循宪法、法律的原则和精神，根据本地的实际，制定了不少行之有效的地方性法规。例如，福建少的《保护消费者合法权益条例》、江西省的《农民负担管理条例》、昆明市的《游行示威暂行规定》等，都是在国家相关法律制定之前出台的，在实施过程中取得了显著的效果。这些地方性法规在保持地方特色的同时，弥补了当时国家立法的空白，为全国立法起到了先行的作用，促进了区域经济的发展。
3.地方立法强化实施性
由于国家立法的调整对象在于对整个国家的政治、经济、文化、生活进行制度性规则，调整整个国家的各方面工作，因此，它覆盖面广，规定较为原则。但是我国幅员辽阔，各地政治、经济、文化情况千差万别，经济发展也极不平衡，国家立法不可能作出适用于所有区域的所有事项的具体性规定，这就要求地方根据本地区的具体情况和实际需要，制定与国家立法相配套，适应性强、具操作性和可行性，并能解决区域实际问题的地方性法规，对国家立法进行补充和细化，从而既利于维护国家法制的统一，又利于促进国家立法在区域得到全面深入的实施。
二、地方经济立法的基本原则
地方经济立法是一项长期的系统工程。在这一过程中，尤其要坚持以下几个原则：
1.坚持法制统一
法制统一是各个法制发达国家都坚持的原则，它集中反映了中央对立法权的控制，要求一切法律、法规、规章、条例符合宪法的规定，下位法符合上位法的规定，防止地方立法权力的违法、越权行使。一方面，法制统一原则是由我国国家结构形式所决定的。我国在国家结构形式上，是一个统一的、多民族的、单一制国家，全国只有一部宪法、一个最高立法机关、一个中央政府、一套司法系统，地方必须接受中央的统一领导，地方行政区域和自治地区没有脱离中央独立存在的权力。这种结构形式决定了地方立法必须维护国家法制统一，“尽管构成每个国家的法律规范所调整的社会关系各不相同，但他们都具有内部的统一性和程度不同的一致性，这种统一性决定于特定法律基础的经济制度的一致性和特定社会政治体制的一致性。”没有社会主义法制的统一，就不能维护法律必备的系统性、体系性、稳定性、协调性和权威性，就不能依法维护国家的统一、政治的安全和社会的稳定。地方立法对于国家立法而言，是某一个区域的区域性立法，是我国社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法的从属性决定了地方立法作为低位阶的法不得与高位阶的法相抵触。因此，地方立法不得与宪法、法律、行政法规的立法原则、立法目的、立法精神、具体规定相违背；不得分割国家专属的立法权，不得超越法律规定的立法权限；不得超越法律赋予地方立法的职权范围和地域、效力的限制。另一方面，法制统一是市场经济法制建设的重要理念之一。只有规范市场活动的规则是统一的，一切相同的市场行为均应遵守同样的法律规则，才能建立和维护统一的大市场。市场经济法制的统一不允许对不同市场主体适用不同法律规则，不允许画地为牢，搞封闭型地区性市场。我国一些区域出台地区封锁、限制公平竞争的规定，不允许外地产品进入本地区，或者对外地产品征收各种费用。这种地方保护主义、部门分割的做法可能会获得暂时的利益，但其实质是保护落后，限制竞争，增加市场壁垒，虽然短期内可能得利，然而从长远的、整体的利益来看，不利于整个区域整体经济的发展，会妨碍统一市场体系的形成和发展，会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善。因此，地方立法必须坚持维护国家法制的统一，坚决克服地方立法中的部门利益倾向和地方保护主义，形成符合市场经济发展需要的统一市场的共同规则，促进区域经济发展所需的无障碍和无壁垒的统一开放共同市场的形成。
2.立足于区域优势
地方经济立法的显著特点是地域性，必须立足于区域实际，从区域优势出发，根据区域经济发展所依托的优势进行经济立法。具体而言，地方经济立法立足于区域优势最基本的内容有以下几方面：一是从区域资源禀赋优势出发。区域的资源禀赋条件是区域经济立法的依据之一。例如，在农业资源丰厚的省市，应致力于农业生产力的保护；在自然资源丰富的省市，应加强对自然资源的保护。二是从区域人文环境优势出发。例如，在少数民族地区，应从少数民族不同的生活习俗、宗教习俗、文化习俗等出发，加强民族经济法制建设，促进民族特色经济的形成；西部地区拥有得天独厚的人文景观，大力加强人文景观的法律保护，以此为依托发展旅游产业，把旅游业培育成西部地区的支柱产业，已成为共识。三是从区域地理环境优势出发。区域独特的区位条件，构成区域特色经济培育的条件，也是区域经济立法的基础。例如，沿海省市有扩大对外开放、对外贸易、国际投资、劳务输出等方面优越条件，构成经济法制发展的优势基础；而沿边省市则应加强出入境管理、边境贸易方面的地方立法。
3.突出区域特色
由于区域地理、历史、人文、传统等方面原因，区域经济表现出较大的差异性，这些区域特有的个性问题，关系到区域优势的发挥和区域特色经济的培育。这就要求区域经济法制建设应区别于国家经济法制建设，体现区域特色，因地制宜解决区域经济发展实际问题，使之更具针对性、现实性和可操作性。这是区域经济法制的重要原则，也是区域经济法制区别于国家经济法制建设的一大优势。如果说区域实际是区域经济法制存在的基础，那么突出特色就是区域经济立法的生命力。地方经济立法必须反映制定机关管辖区域的人口、土地、资源等自然地理特点和经济状况，即必须突出地方特色，离开制定机关管辖区域的自然和经济特色，就等于放弃了地方经济立法的地方特色，同样也就失去了其存在的基础。地方经济立法的地域性特点决定了区域经济法制建设的根本点就在于必须从区域不同的地理环境、人口状况、风俗文化、经济特点、政治环境、区位条件出发，确定地方经济立法的思路，突出地方经济立法的重点，凸显地方经济立法的特色。惟有如此，才能体现地方经济立法的灵魂，才能充分发挥区域经济法制的各项功能，协调区域独特的经济关系，解决区域特殊的经济问题。在美国，地方立法的特色被认为是法的多样性和多元化的必然存在，各州的法典均不一致。同样，其他国家制定的一些具有地方特色的法律，如日本的《关于东京首都圈建成区控制发展工业法》、《北海道开发法》、《落后地区工业开发促进法》、《过疏地域振兴特别措施法》，英国的《特别地区法》等都具显著的地方特色。我国的地方经济法制建设过程中，西部地区立法鼓励保护生态平衡、促进旅游，抓住了地理环境的特色；中部地区加强对自然资源的保护、开发和利用的立法，抓住了资源禀赋的特色；沿海地区城市注重加强外部投资、保税区管理、外向经济发展方面的经济立法，可以说抓住了区域经济发展水平的特色。
4.增强前瞻性
区域潜在优势为形成区域特色经济提供了基础条件，区域经济发展主体需要通过包括经济立法在内的各种手段，促进区域潜在优势转化为区域经济优势，扶植和强化区域优势，形成带有该区域特点的产业空间布局，培育特色经济。这一转化的实现，要求经济法制增强引导性和前瞻性，通过制度创新，实现多种形式的治理规则和制度安排，诱导区域特色经济的培育和发展。正是基于地方经济立法主体拥有创新性立法权，才使得创新成为地方经济立法的一大特征。在区域经济法制建设中，固然应立足于现实，但更应适应改革开放和现代化建设的发展趋势，用发展的眼光，超前研究，预先规范，在重视地方经济法规的规范和保障作用的同时，要重视法规的导向作用和促进功能；不但要制定“规范”、“禁止”、“限制”等内容，同时，也要制定“鼓励”、“支持”、“提倡”等内容，积极开展探索性、超前性和创制性的地方经济立法。从法制创新的角度而言，地方立法要避免走相互抄袭、简单汇总的老路，不能过于滞后，要充分利用国家赋予的法律变通权、自主权、先行立法权、特别授权，在地方立法领域体现改革精神和改革需求，开拓地方立法发展的独特空间，才最能反映地方立法的特色。以广东经济特区立法为例，1980年制定的《广东省经济特区条例》是中国的第一部经济特区法规，此后，不到十年间，广东省从经济特区的实际出发，积极运用立法权，审议通过了16部关于经济特区的地方性法规。《广东省经济特区涉外公司条例》、《广东省经济特区劳动条例》、《广东省经济特区劳动管理规定》、《广东省经济特区抵押贷款管理规定》，适用于深圳的《深圳市涉外公司破产条例》、《深圳市经济特区土地管理条例》、《深圳经济特区技术引进暂行规定》等，都独具特色，对于鼓励外商投资、技术引进、发挥公司主体作用、突破土地使用形式、改善劳动用工条件等，起到了积极的作用。
