在我们党的初期，党的制度建设主要表现在党章这一党的根本法规等实体性制度建设方面，总体上模仿苏联建党的经验，没有具体的操作规则。到了西柏坡时期，随着党的不断壮大，党内关系的逐渐成熟，我们党从思想到行动上开始重视党的制度建设，并逐步形成了基本制度、具体制度和程序性制度，为党的制度建设奠定了基础。总结西柏坡时期党的制度建设的历程、内容和经验，概括地说就是，坚持以健全民主集中制这一党内根本制度为核心，创新性推进党的制度建设。主要是：必须维护党的纪律，迅速克服某些无纪律无政府状态；必须加强党的集体领导，维护党的团结统一；必须加强党内民主制度建设，充分发挥广大党员在党内的主体作用等。西柏坡时期党的制度建设的不断加强，不仅为我们党在当时完成打倒蒋介石、解放全中国的中心任务，实现从革命党向执政党的角色转变，提供了制度保证，而且为今后党的制度建设提供了借鉴。
一、在全党全力推进民主集中制基础上的制度化建设
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下民主相结合的制度。我们党的全部历史证明：只有实行民主集中制，才能使党组织成为一个统一的有机整体，增强党的凝聚力和战斗力；才能保证党的决策的民主化和科学化，从而实现党的正确领导；才能正确处理党内各种关系，巩固党的团结和统一。然而，民主集中制作为我们党的根本组织原则，需要通过具体制度来体现。我们党在西柏坡时期，为了保证民主集中制在实践中的贯彻落实，结合党的中心工作和建设实际，制定和实施了一系列具体制度，从而使党的制度建设提高到了一个新阶段。
1.建立和健全请示报告制度
请示报告制度中的“请示”，就是党的下级组织及党员在作出重大决策和规划重要工作之前必须向党的上级组织直到中央请示；请示报告制度中的“报告”，就是党的下级组织及党员对执行重大决策和完成重要工作的情况要及时向上级组织直到中央报告情况。可见，建立健全请示报告制度，既可以使上级掌握全局，又可以使下级或党员及时得到上级的有力指导，对于保持全党高度的集中统一、团结一致，增强党的凝聚力和战斗力，具有十分重要的意义。
第一，建立请示报告制度的背景。在抗日战争和解放战争初期，由于形势所迫，中国共产党和军队长期处于游击战争和革命根据地被分割为许多独立单位的分散的环境中。中共中央曾经允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自治权。这种形式，适应当时的具体情况，使得各地方的党组织和军队发挥了他们的主动性和积极性，渡过了长期的困难时期。但在抗日战争胜利后的两年多时间里，不少解放区在关于土地改革方面，在关于工商业及工运的政策方面，在关于打人、杀人的政策方面，在统一战线的政策方面，在宣传教育的政策方面，以及在其他某些方面，出现了“地方党和军队的领导机关，不得中央同意，甚至不得中央委托的领导机关（即各中央局、中央分局、前委及其他中央委托的领导机关）的同意，自由地、迫不及待地、轻率地、冒险地规定及执行明显地违背中央路线和政策的某些政策”的情况，存在着地方主义和经验主义、事前不请示事后不报告、多报功绩少报（甚至不报）错误缺点、对于原则性问题粗枝大叶缺乏反复考虑和慎重的处置态度、不愿精心研究中央文件以致往往直接违反这些文件中的某些规定等等恶劣作风和不良现象。这些情况严重影响了党的集中统一领导，给革命事业造成了极大损失，与党的事业和快速发展的形势也极不适应。为此，党中央决定：全党全军必须在政治上、军事上、经济上进一步统一起来，将适当地缩小各地方党组织和军事领导机关的自治权。建立请示报告制度，则是加强党的集中统一的根本措施。
第二，请示报告制度的内容。1948年1月7日，毛泽东在为中共中央起草的《关于建立报告制度》中指出：“党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情。”“而那些事前请示、事后报告的中央局或分局，则避免了或减少了这样的损失。”有鉴于此，《指示》要求：
一是从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯。各中央局和分局是受中央委托、代表中央执行其所委托的任务的机关，必须同中央发生最密切的联系。各省委或区党委，同各中央局和分局也须密切联系。当此革命已进入新的高潮时期，加强此种联系，极为必要。为此，“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席做一次综合报告。”“报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题解决的方法。”
二是对如何撰写请示报告进行了具体指导和规定。指出：文字每次一千字左右为限，特殊情况除外。或一次着重写几个问题，对其余问题则不着重写，只略带几笔；另一次，则着重写其余问题，而对上次着重写过的只略带几笔。综合报告内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在。写综合报告的日期是单月的上旬，报告用电报发来。这是各中央局、分局书记个人负责向中央和中央主席做的经常性的报告和请示。书记在前线指挥作战时，除自己报告外，指定代理书记或副书记做后方活动的报告。同时要求各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且照过去规定，每月做一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，从1948年起，每两个月要做一次政策性的综合报告和请示。此项报告和请示的内容是：关于该军纪律，物质生活，指战员情绪，指战员中发生的偏向，克服偏向的方法，技术、战术进步或退步的情况，敌军的长处、短处和士气高低，我军政治工作的情况，我军对土地政策、城市政策、俘虏政策的执行情况和克服偏向的方法，军民关系和各阶层人民的动向等。此项报告的字数、写作方法以及发报时间，和各中央局、分局报告的办法相同。
第三，请示报告制度的健全与完善。1948年2月25日，毛泽东和中共中央在《关于总结城市工作经验的指示》中，批评了某些中央局、分局、前委“对于自己攻占及管理的城市，似尚未做过一次认真的研究，亦未将研究出的较完全的经验向中央反映”。并且严肃指出，在“重大问题上，事前不请示、事后不报告的极端恶劣习惯，在七大以后，并未根绝，现已相当严重地影响了党的工作之发展”。
1948年3月25日，中共中央对建立报告制度又做了补充指示。规定中央局、分局、前委向下发出的一切有关政策及策略性的文件；下级向中央局、分局、前委所做的政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时报告中央。中央要求，每一个中央委员、候补中央委员均有单独向中央、中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。
1948年5月25日，毛泽东在《1948年的土地改革工作和整党工作》中强调指出：“必须坚决地克服许多地方存在着的某些无纪律状态或无政府状态，即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不请示事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看成好像一个独立王国。”“这种状况，给予革命利益的损害，极为巨大。”
1948年6月5日，中共中央在《关于宣传工作中请示与报告制度的决定》中规定：“凡各级党委及其负责人，对于带有全国性或全党性的问题的言论，例如对解放区人民提出政策性的口号，对解放区土地政策、整党政策、城市政策、政权政策提出主张，对于涉及外交事项的声明，对于号召敌军或敌区人民的传单布告等等，凡其内容有不同于中央现行政策和指示者，均应事前将意见和理由报告中央批准，否则，不得发表”，“其内容虽同于中央现行政策和指示，但其性质特别重要者，亦应事前向中央请示”，属地方性局部的言论，各级党委亦应执行上述同样的原则。
中共中央于1948年7、8、9三个月对地方和军队各级党委执行中央指示的情况做了检查。检查结果表明，有些地方仍存在较严重的无纪律、无政府现象。为此，8月5日、14日、15日、22日、23日，中央又连续电示各地，系统地说明克服无纪律和无政府状态及建立请示报告制度的重要性，并对军队方面仍然存在的事前不请示、事后不报告的现象提出了严肃批评。9月4日，中央又通报了军队各单位复电表示态度的情况，要求就建立请示报告制度，在党内军内开展斗争，召集党委会议，进行认真检讨，写出明确决议，报告中央。
1948年9月8日至13日，中共中央在西柏坡召开了政治局扩大会议（九月会议）。毛泽东在会上提出了“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”的战略思想，把如何加强纪律，加强党的集中统一领导作为一个重要问题提出来由会议进行讨论。毛泽东强调：“没有这一条，那许多条实行起来都不会顺畅”。因此，毛泽东对党内存在的无纪律和无政府状态的各种现象和问题提出了严肃的批评：“现在无纪律和无政府状态在党内已到了令人不能容忍的程度。从中央机关、中央代表机关，一直到各地，报喜不报忧，瞒上不瞒下，封锁消息。村有杀人之权；一个干事可以把一个大工厂的厂长（资本家）搞死，九个照顾变成了九个不照顾，搬起石头打自己的脚。一些人因为没有分田，他们嗷嗷待哺。”针对这些问题，毛泽东要求中央同志要以全力来做这件事，要在战争的第三年内，在全党全军克服无政府、无纪律的状态。
为加强党的集中统一领导，九月会议专门通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。决议具体规定了政治、军事、经济、文教宣传、党务等方面的中央权限和地方的权限。
中央的权限有：决定并公布党的总路线与总的政策方针及全国性的各种具体政策和方针；决定并公布全国各解放区、国民党统治区、少数民族与海外华侨及国际活动的基本方针和任务；各解放区党政军组织系统的建立；制定党政军统一施行的各种重要条例、法规；涉及两区及两区以上的事项。
地方的权限有：各解放区全年的工作任务、方针和计划及各项重要工作的单独计划；召开全区全军的党的代表大会、代表会议或重要干部会议及全区人民代表大会所应取的方针；10万以上人口的城市中的重要设施和全盘工作计划，决定权归地方，但事先必须请示中央，经中央批准后公布执行。
该《决议》规定：凡决定权完全属于中央的事项，中央已有决定的，各地必须严格遵守并正确执行。凡在执行中遇到困难及特殊情形或有不同意见，均可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改。在执行中遇有特殊原因在不得不权宜处理的情况下，可变通办理，但事后必须请求中央追认。《决议》还强调要加强党的集中统一领导和组织纪律性，克服无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里，以便达到全党全军在方针上、政策上、行动上的完全一致。
从1948年起，党中央和毛泽东发出了建立请示报告制度等一系列党内指示，阐明了加强集中统一领导和纪律的极端重要性，使党内军内存在的无组织无纪律无政府状态得到极大改变。以中央政治局九月会议为标志，请示报告制度在全党全军普遍建立起来。九月会议后，党内出现了空前的团结和统一，极大地增强了党的战斗力。
2.建立和健全党委会制度
随着革命的节节胜利，党内出现了“自以为是”、“好为人师”、“老子天下第一”的独断专行的家长作风，个人包办和个人解决重要问题的习气逐渐浓厚，这种情况如果不及时制止，就会影响我们党的团结力和战斗力，不利于革命的发展。为解决此类问题，建立健全党委会制度十分必要。
第一，毛泽东的《关于健全党委制》。1948年，在中央九月会议通过的《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》中，已经对健全党委制做了原则性的条文规定。特别是1948年9月20日，毛泽东针对一些领导机关出现的上述严重情况，为中共中央起草了《关于健全党委制》的决定。毛泽东在《决定》中指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”各地党委制建立后，在实施过程中又产生了一些新的问题。“近查有些（当然不是一切）领导机关，个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设。委员闹意见分歧的事亦无由解决，并且听任这些分歧长期地不加解决。党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致。”
为解决上述问题，《决定》中明确规定：“今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部（如宣传部、组织部），委（例如工委、妇委、青委），校（例如党校），室（例如研究室），亦应有领导分子的集体会议。当然必须注意每次会议时间不可太长，会议次数不可太频繁，不可沉溺于细小问题的讨论，以免妨碍工作。”“在会议之前，对于复杂的和有分歧意见的重要问题，又须有个人商谈，使委员们有思想准备，以免会议决定流于形式或不能做出决定”。此外，还须注意，“集体领导和个人负责。二者不可偏废。军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权”。
