要说起北洋舰队的事，这还得从太平军末期由英国人搞起的阿斯本舰队说起。鉴于两次鸦片战争的惨重失败，慈禧认识到旧有的海防和传统水师在现代海战中不堪一击，而要凭借本国造船能力来打造一支和列强舰队抗衡的海军力量的话，这在短期内又难以实现。正因为如此，以”购买替代自主建造“的思维在当时的洋务派中大行其道。他们认为，要迅速改变中国海防力量薄弱的状况，最好的办法就是直接从列强那里购买一批现代军舰，以最快的速度打造一支中国海军，拒敌于国门之外。对于这样简捷的海军之路，慈禧也颇为心动。同治元年（1862年），慈禧从极为有限的经费中拨出专款80万两，随后委托第一任海关总税务司、英国人李泰国从英国买回8艘炮舰，这便是中国历史上的第一支真正意义上的近代海军。但是，这8艘炮舰在第二年开回天津后，令慈禧和曾国藩等人始料不及的是，将这8艘军舰带回中国的英国人阿思本竟然坚决主张由他继续担任舰队司令，而且他从英国招募回的600洋水兵也要继续任用。
如此一来，清廷觉得这简直是一支洋人的舰队，不但难以操控，反可能构成心腹之患，于是最后干脆就决定遣散那些雇佣兵，并将8艘炮舰委托给李泰国拍卖了事。就这样，在损失了近40万两银子后，大清的第一支海军也就此夭折。真正触动清廷决心搞海军的，是1874年日本借口琉球船民被杀后悍然出兵台湾，而且这小小的日本居然也向欧洲购买了一艘铁甲舰。日本拥有铁甲舰的事情对清廷的刺激很大，在洋务派的鼓噪下，大清的海军建设也就提上了日程，后来总理衙门决定每年将海关收入中的40%（约400万两白银）用以拨款打造帝国的海军，这也就是后来的北洋舰队、南洋舰队和福建（闽粤）水师。福建水师是当年沈葆桢建设福州船政局的产物，当时在与法国人的合作下，培养了不少海军人才，也打造了一些国产军舰，但这些军舰的规模不大，能力不强，而且在后来的马尾之战中基本损失殆尽；由于经费的问题，南洋大臣沈褒桢发扬风格，让北洋舰队优先发展，南洋海军等北洋舰队建成后再行建设，由此，当时大清的海军实力主要在北洋舰队。
拘于官场的陈规陋习，北洋舰队从来就没有拿到全额拨款，即使在初建时期，每年也只能拿到预算的一半不到。当然，这每年200万两在当时也算是巨款了，毕竟，当时向英德各国订购战舰，也不过是50万两上下。后来，负责组建北洋舰队的李鸿章胃口大了，他在1881年花200万两的巨款向德国伏尔铿船厂订购了两艘7400吨级的主力舰，这也就是北洋舰队的两艘主力铁甲舰，”定远“舰和”镇远“舰。除了”定远“、”镇远“两舰外，北洋舰队后来又分别向英国和德国购买了5艘次轻量级（2000吨到3000吨之间）的巡洋舰，即”致远“、”靖远“、”经远“、”来远“、”济远“五舰，加上早前购买的千吨级巡洋舰”超勇“、”扬威“和其他国产的木甲战舰（除 ”平远“舰外，其他的不足为论），这便是北洋舰队成军后的主力阵容，在当时的世界军事年鉴排名中，北洋舰队也进入了前8名。但就在1888年北洋舰队初具规模后，海军衙门就再未给舰队添购过一舰一炮，这又是为何呢？原来，本该拨给北洋舰队的经费给挪用了，而这就得从慈禧重修颐和园说起了。
颐和园原名清漪园，在圆明园的西边，原本是乾隆为他的母亲钮钴禄氏六十大寿而建的一片皇家园林，为了造这个园子，当时总共花了450万两银子，经15年才完成。可惜的是，在1861年英法联军火烧圆明园的时候，颐和园也未能幸免于难，当时不仅数万件园中珍宝被洋兵们抢劫一空，就连园林中的建筑也基本毁于一旦。受此劫难后，颐和园已是杂草丛生，成为野狐野狗们的乐园。眼看光绪一天天长大，慈禧也开始寻思着为自己日后撤帘归政找个安歇的地方，由此，颐和园也就成为当年没能够重修圆明园的一个补偿。令慈禧高兴的是，这时已经没有了奕等人牵制，而对自己一向俯首听命的妹夫醇亲王奕譞对重修颐和园非但没有反对，反而给予了积极的支持，以表自己的忠心。但是，工程一旦上马，没有银子可是万万不行的。
就当时清廷的财政而言，以捉襟见肘来形容也并不为过，譬如中法战争就用掉朝廷上亿两银子，而且还欠着外国的洋款；国内又灾害不断，如黄河决口、旱灾蝗灾等，朝廷为了防止民变，不得不减免钱粮赋税甚至拨款赈灾；各地的防军、练军，兴办洋务等，无一不要用钱。慈禧也知道，没有钱什么事都干不成，正当她苦恼的时候，奕譞掌管的海军衙门进入了她的视线。由于有海关直接拨款，海军衙门在当时可是个肥缺，而这个衙门正好是奕譞所掌管，这下事情就好办了。对于慈禧的心思，奕譞当然是心领神会。
不过，即使要献忠心，也不能过于赤裸裸，于是奕譞想了一个办法，那就是当年健锐营、外火器营曾有昆明湖水操的旧例，既然现在要大搞海军建设，那恢复在昆明湖进行水操也就名正言顺；既然要恢复水操，那重修一下沿湖的设施也就在情理之中，而所谓”沿湖“，岂不就在颐和园的范畴之内（昆明湖是颐和园的内湖）嘛！为了更好的掩人耳目，奕譞后来又奏请在昆明湖开办京师水操学堂，如此一来，大量海军经费便通过海军衙门的主管奕譞之手，被移到了颐和园工程上面。据统计，当时重修颐和园工程至少通过这样几种方式占用或者挪用了海军经费：一是海军巨款的（利）息银40万两，这笔钱是被直接占用的；海军衙门收到的各省海防捐共150多万两被挪用；海军衙门的”闲款“45万两被占用；海军经费正款210万两被挪用（从1888年到1897年，每年挪用30万两）。由于颐和园工程的档案文件已经被销毁，重修颐和园工程到底挪用了多少海军经费已经难以算清，但据保守估计是至少挪用了860万，而也有人说挪用了2000万甚至3000万两不等。除此之外，重修三海工程的经费也从海军经费中大量挪用，据估计数额近450万两。
换句话说，最保守的估计，这两项工程就挪用了海军经费达1300万两。与此相对应的是，北洋舰队的7艘主力舰，”定远“、”镇远“、”济远“、”来远“、”致远“、”靖远“、”经远“舰的购买费用也不过800万两银子。假如海军军费不被挪用，再打造一支同等规模的北洋舰队也不是什么难事，但是，在慈禧和奕譞的私心撮弄下，大清的海军也开始走下坡路了。对此，国人并非毫无所知，当时就有人讽刺奕譞和慈禧的瞒天过海伎俩为”以昆明易渤海、万寿山换滦阳“，也就是说，慈禧太后为了自己归政后享清福，不惜以颐和园（昆明湖）替代北洋舰队（渤海），以万寿山（颐和园）替换承德避暑山庄（滦阳），此语可谓是一针见血。令人扼腕叹息的是，北洋舰队停止购新舰在昆明湖里大办”海军学堂“的时候，却正是日本舰队高速发展的时期。光1889年后，日本就从英国或者德国购买了9艘最新型的快速战舰，并都配备了大量先进的速射炮。当时日本人为了搞海军，国防预算的大部分都用于购买军舰，甚至发动全民捐款，连明治天皇的老妈阿巴桑都捐出了她仅有的几件首饰。如此比较，虽然日本的太后比中国的太后穷多了，但这太后恐怕还是不如那太后！
