城市治理：
开放式决策推动公众参与
自厦门PX事件以来，许多重大项目都因当地居民反对而下马。
2012年，四川什邡钼铜项目以及宁波镇海PX项目等所引发的群体性事件轰动全国；2013年，在江苏扬州、云南昆明、四川彭州等地又发生当地居民反对重化工项目上马的群体性事件。公众担心重化工项目的环境风险，政府和企业则力证其安全。上马还是暂停，成了一个谁也说服不了谁的问题。而公众激烈表达的背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见的声音、没有被看见的情绪。正如《人民日报》所指出的，如果地方政府能转变危机应对的思维，在项目上马之前，积极搭建政府、民众、企业三方对话的平台，进而实现政府了解民意、企业尊重民意、民众理解政府企业行为的良性局面，则有希望做到化潜在危机于无形，最终履行好发展与稳定两个大局兼顾的管理者职责。在这方面，一些地方近年来做了一些探索，但还没有建立起制度化吸纳民意的渠道，没有形成公众参与决策的制度化平台。而2013年以来，四川、广州和南京分别出台地方规定，试图将公众参与的开放式决策方式制度化，展现了十八大后城市公共治理的新思维。
四川“开放式决策”推动公众参与公共事务
2013年2月25日，四川公布《四川省人民政府2013年推进依法行政工作安排》（以下简称《工作安排》），《工作安排》中要求，从2013年起，各市（州）、县（市、区）人民政府每年确定不少于5件，具有公共管理职能的省政府部门每年确定2-3件涉及公众利益的决策事项，实行有公众参与的开放式决策。
“实行有公众参与的开放式决策”这一新举措，有望打破以往政府闭门决策的惯例。“过去讲政府信息公开，强调更多的是公开结果，对开头和过程没有具体的要求。开放式决策则要求对决策事项的启动、过程和结果都要全方位公开。”四川省政府法制办主任张渝田说。他还指出，过去公众参与政府决策，政府部门想做多少就做多少。现在指明了具体形式，明确了具体件数，能逐步实现涉及公众利益决策公开的常态化、规范化、制度化。
重大决策广听民意，依法行政量化考核
2013年2月16日，新版《四川省人民政府工作规则》在省政府网站正式公布，其中明确规定，省政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
实际上，这一规定已在四川省许多市州“试点”运行多年。在全国社会稳定风险评估机制的“发源地”遂宁市，从2005年至今，当地被“民意否决”的重大项目和决定已超过50个。该市市长何华章举例说，2008年12月，射洪县水电安装部门拟提高水电气安装收费事项，就因为在群众满意度测评中支持率低而决定不予实施。
2013年3月13日，四川省政府办公厅公布了经省政府第三次常务会议审议通过的《四川省人民政府严格依法行政的规定》和《四川省市县政府依法行政评估指标》。其中规定，重大行政决策将广泛听取意见。
凡是涉及群众切身利益的重大决策事项，都向社会公开征求意见；凡是重大、疑难和专业性强的决策事项，都开展专家咨询论证；凡是涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都组织听证，并使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论。
除重大决策广听民意外，四川省还将逐步扩大行政决策公开的领域和范围，以确保群众的知情权和监督权。根据规定，今后凡是涉及群众利益的重大决策都及时向社会公开，增强公共权力运行、公共资金使用、社会公益事业建设等的透明度，保证人民群众的知情权、参与权和监督权。政府常务会议决定的非涉密重大事项3日内在新闻媒体和政府门户网站公布。
从“听政于民”到“决策于民”的重大转变
美国克利夫兰州立大学都市研究与公共服务学教授卡米拉·斯蒂福斯（Stivers）曾提出，行政合法性要求政府主动对公民负责……拥有合法性的行政国家必定要植根于积极的公民参与文化环境中。引入公民参与公共政策制定无疑是公民政策参与的核心。针对此次四川明确提出“开放式决策”，《中国青年报》发表评论“保障公众参与公共事务要有始有终”指出，通过搭建起坚固的互动互信平台，把以人为本的理念真正贯穿到公共政策酝酿、制定、实施和完善的全过程，是一种“双赢”的结果。政府更能充分听取来自公众的鲜活声音，群众利益的表达渠道也就更加畅通，政策决策的科学性、合理化以及政府的公信力都将大大提升。
开放式决策强调政府决策、办事情的公开性，是保障人民群众知情权、参与权、监督权的具体形式。四川省政府法制办主任张渝田认为，这可能给政府决策的理念和方式带来一些影响，各级政府及部门会有一个适应的过程。基于此，四川省政府对开放式决策的事项做了量化要求，以便于加强考核。
目前，“开放式决策”工作尚处于试点阶段，四川省级有关部门还将对推行开放式决策相关工作进行指导和督促检查，及时总结交流经验，待条件成熟时，再将试点经验常态化、规范化、制度化。
广州重大民生决策引入公众意见征询委
2013年3月11日，广州市政府常务会议审议通过《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》（下称《制度》）规定，今后政府重大民生决策，均应以公众意见征询委员会的形式，吸纳市民公众代表，包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论。
应当成立公众意见征询委员会而没有成立的，不得提交领导集体决策。
专家介绍，这些年广州重大民生决策引发民众强烈质疑事件接连不断。远些的如番禺垃圾焚烧厂选址风波、强推LPG之争、公交优惠方案、羊城通押金、珠江光亮升级工程、“黑漆路”、珠江新城APM线、“39号文”疑案、水价调整、珠江新城建连廊和海心沙规划“变性”等；近些的如白云山隧道工程动议、海珠环岛有轨电车项目、广州大桥扩建工程和“中考新政”等。这些备受诟病与争议的事项，无一不是决策程序出问题，教训深刻。
同时，广州市也一直在探索市民参与公共决策的办法，并形成了一些制度。此次重大民生决策公众意见征询委员会制度的出台，意味着今后广州市民参与公共决策将更深入、更有效、更为制度化。《南方日报》评论认为，重大决策广纳民意是政治文明进步和民主政治发展的必然要求。政府重大民生决策直接关系广大群众切身利益，广州此举将进一步规范政府重大民生决策的法定程序，有助于提高政府决策的民主化、科学化和法制化水平，有助于通过政民良性互动打造一个“可以商量”的政府。
从动议至政府决策，公众意见全程参与
广州有个传统，凡有大事发生，先让媒体报道，市民议论。早在2004年，广州市政府为研究“限摩”方案，举行了首场市民听证会。曾担任广州市法制办法规处处长长达8年的田路介绍，这是广州市政府层面召开的首场决策听证会。通过听证，广州市政府关于摩托车限行的决策充分考虑了市民要求循序渐进，以及给予车主损失适当补偿等合理意见，取得了良好的社会效果。
从那时起，听证会成了广州民主决策的重要途径。
2009年，广州又经受了一次重大行政决策的民主考验。在番禺垃圾焚烧发电项目选址的公众参与过程中，市民对垃圾焚烧的理解也不断加深，实现了政府和市民的良性互动，促进了政府对垃圾焚烧项目的科学审慎决策。2010年5月19日，广州市政府办公厅印发了《重大民生决策公众征询工作规定》，广东省在2012年也出台了《开展为民办事征询民意工作的指导意见》，这些制度规定丰富了征询民意的形式，规范了政府决策的程序。
从原有规定“重大民生决策征询公众意见”，到此次设立“重大民生决策公众征询委员会制度”，是公共决策程序的再进一步。广州市政府政策研究室主任谢博能介绍，公众意见征询委员会制度有两大调整和突破：一是重大民生决策事项征询民意的范围更广，形式也有所突破。
二是征询民意的时机有较大突破，征询民意的时机大幅度前移至决策过程的初始阶段。
据了解，目前中国政府重大决策普遍采取草案公示的方式，其中的部分事项采取听证方式征询民意，例如规划项目，以前都是把方案制订好了，然后把成熟的方案给老百姓看，向市民进行公示，也就是政府意见基本确定之后，才征询民意。而公众意见征询委员会制度，则是要求在重大民生事项决策之前，就必须成立公众意见征询委员会，从决策动议至政府决策之前，始终都有公众意见的参与，也就是说，日后广州市政府征询民意的时机将大幅前移至决策过程的初始阶段。按照制度，政府在决策之前将听取委员会的意见，是否采纳都会给予相应回馈。
谢博能表示，此制度是参考港澳经验，同时在同德围公众意见征询委员会的有效实践后，根据省委、省政府相关方针政策制定的。很多规划方案，如南北高架等建设项目，都经过征询委员会多次会议讨论，委员们也积极向市民进行意见征询，搭好政府与民众之间的沟通桥梁，这是一个很好的范本。
重大城建项目先行建立公众意见征询委员会
《制度》规定，委员会成员一般不得少于15人，主要由专业人士、人大代表和政协委员，以及市民代表和直接利益相关方代表共同组成。
委员会成员的确定需要经过一定流程和遴选审核，首先是相关研究机构推荐、市民自荐报名以及政府特别邀请等方式，产生相关候选人，然后经过遴选与审核，向社会公示后，最终确定委员会委员的名单，所有过程都是透明的。委员会中，直接利益方代表和市民代表的比例不少于1/3。同时，各征询委员会的委员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利，还将有权查看相关决策项目所涉及部门的有关文件、规划以及各类方案。
对于有媒体提出“民生决策‘重大’与否需立个标准”，谢博能表示，重大民生事项并不一定根据这个项目要投多少亿，才会成立公众意见征询委员会，而会根据民意走向来确定，但同时也不会仅因少数民意，便贸然成立相关委员会。“我们这项制度不是像人大、政协那样，有多少代表或委员联名了就可以。关键要看是否属于‘重大民生决策事项’，否则，大小事情市民都来提议，很多决策的效率会受到影响。同时制度更多是强调，各部门在涉及重大民生决策时要主动事先征询民意，相当于有这个义务，否则事情就不能提交到市政府层面集体决策。”相关负责人指出，“市民觉得有需要，政府觉得有必要，才会成立相关委员会，样样都成立也不现实。”
在广州市通过《制度》的同时，市政府还原则通过了《广州市重大城建项目公众咨询监督委员会组建方案》，今后广州在重大城市建设中拟参照同德围做法，成立公众咨询监督委员会，并形成制度。方案建议委员由人大代表、政协委员、专家学者、利益相关方代表、市民代表等几方面人士组成，委员规模约30人。其中对委员的基本要求“门槛”不高甚至比较低，包括“18周岁以上，具有广州市常住户口，没有不良行为记录，热心公众事业，关注民众呼声，能客观征集、反映意见，具备参加委员会相关活动和工作的时间、精力”。市民代表参加的方式是，将由有关部门委托市公证处通过报刊等渠道公开征集，由公开摇珠等方式随机产生。市民代表报名资料经初核符合条件后，将公开摇珠确定10名正式市民代表和10名候补代表。委员名单初定后应该向社会公示，经公示无争议后确定。委员享有多项“权利”，包括有权查阅相关档案资料、列席有关会议、参加相关调研，以完全掌握拟议项目的情况，可以就相关项目充分表达意见、提出建议，不受行政机关和其他外部因素影响和左右。
另悉，广州市相关部门正制定年度重大事项目录，凡是被纳入目录的重大事项都必须成立公众意见征询委员会。该目录的统筹制定工作，由法制办具体负责，各部门拿不准是否属于重大事项的项目，最终都将由法制办裁定。
“同德围模式”开始大力推广
说起公共咨询监督委员会，不得不提在广州城市管理中已经小有名气的概念——“同德围模式”，这也是今天广州公咨会的雏形，这个概念最早由中国城市规划学会会员、暨南大学管理学院教授胡刚提出。同德围位于广州市西北角，当地30万居民戏谑地称同德围为“痛得威”“话题小区”“被遗忘的角落”等。近两年，广州市才痛下决心要彻底治理同德围。但同德围居民复杂，历史遗留问题多，如何平衡各方利益，让治理措施得到当地居民的支持，成了摆在广州市面前的一道难题。
